In de wereldhandelsorganisatie staan China, de EU en de VS tegenover elkaar

Staal, aluminium, zonnepanelen: tikt er een tijdbom onder de mondialisering?

禁书 网

China, de VS en de EU moeten ook blijven samenwerken

Donald Trump legt een bom onder de mondialisering met zijn beleid van toenemend protectionisme, nu ook de beloofde invoertarieven op aluminium en staal aangekondigd werden. Intussen raakte deze week ook bekend dat de Chinese president Xi Jinping mogelijks president voor het leven wordt: de beperking tot twee termijnen van vijf jaar zou geschrapt worden. En de EU stelt onverkort dat China geen markteconomie is, en dat het zich dus makkelijk moeten kunnen blijven beschermen tegen Chinese invoer.  

MO* sprak met een aantal insiders uit de Wereldhandelsorganisatie (WTO), de Europese Commissie en andere instellingen om in te schatten hoe groot de kans op een botsing tussen China, de EU en de VS is. Pronostiek: 2018 wordt hoe dan ook spannend en er valt niets uit te sluiten.

De machtsgreep van Xi bevestigt een tendens die al langer bezig was: naarmate China rijker wordt, groeit het niét toe naar het westerse model, zoals in het Westen lang werd verwacht, maar gebeurt eerder het tegendeel. Dat geldt niet alleen op politiek vlak waar de vrijheid inkrimpt naarmate Xi’s macht toeneemt, maar ook economisch: sinds Xi’s aantreden is China eerder minder dan meer een markteconomie geworden: de rol van de staat en partij in de economie is toegenomen.

‘Recent heeft de communistische partij van China haar controle over economische actoren vergroot, door te insisteren dat partijorganisaties een almaar belangrijker rol spelen in de beslissingsprocessen van ondernemingen,’ lezen we in een recent rapport van de Europese Commissie over de Chinese economie.

Hoe rijker China wordt, hoe meer het aan het eigen model vasthoudt

En ook al heeft Xi zich vorig jaar in het Wereld Economisch Forum van Davos voor de ogen van de mondiale elite opgeworpen als de verdediger van de mondialisering, zijn beleid zet die mondialisering onder druk. Deze evolutie roept de vraag op of er een eerlijk speelveld mogelijk is tussen westerse ondernemingen en Chinese ondernemingen die de steun van hun overheid genieten? Die vraag is prangend.

Met dat heel andere China heeft het Westen immers een heel intensieve economische relatie. Dat is opmerkelijk. ‘Handel is als seks,’ schreef ik in mijn boek Het recht van de rijkste. ‘Het kan een diepgaande interactie zijn. Het kan landen dynamiseren, maar het kan ook leiden tot kortsluitingen.’ Intensieve handel brengt immers landen met heel diverse culturele, sociale en politieke tradities en systemen in competitie met elkaar. Als door die concurrentie bepaalde hoog gewaardeerde tradities of regelingen onder druk komen, ontstaan er fricties. Het lijkt er nu op dat de handelsrelaties tot groeiende spanningen leiden tussen de EU, China en de VS, de drie economische reuzen van de wereld.

Blokkeren de VS de WTO?

Als Donald Trump president van de VS is geworden, heeft dat veel te maken met het feit dat de industriearbeiders zich de verliezers van de mondialisering voelen omdat hun goed betaalde banen onder meer naar China zijn verhuisd. Daarom heeft Trump tijdens zijn campagne talloze keren China bekritiseerd en aangekondigd dat er iets moet gebeuren aan het Amerikaanse handelstekort met dat land.

Michael Vadon

Stuurt Trump de wereld in 2018 naar een handelsoorlog ?

Sinds Trumps aantreden hebben de VS warm en koud geblazen: vriendelijkheid op topontmoetingen met Xi, afgewisseld met negatieve retoriek en invoertarieven. Minder zichtbaar is dat de VS sinds Trump de Wereldhandelsorganisatie (WTO) lijken te saboteren. Ze blokkeren er de benoeming van nieuwe rechters in het ‘Appelate court’ – zeg maar het beroepshof - van de Wereldhandelsorganisatie. Dat beroepshof is de mondiale handelsrechtbank die bepaalt of landen de regels van de Wereldhandelsorganisatie al of niet hebben overtreden. Mag de EU hormonenvlees weigeren? Mogen de VS invoertarieven heffen op zonnepanelen? Over dat soort kwesties doet het Hof uitspraken, het moet  ervoor zorgen dat de wereldhandel volgens voorspelbare regels verloopt en de mondialisering blijft werken.

De houding van de VS leidt ertoe dat het hof momenteel nog maar over vier van de zeven rechters beschikt. Zegt een interne bron: ‘Het blijft momenteel nog werkbaar omdat de niet langer benoemde rechters de lopende zaken nog kunnen afwerken. Maar in september 2018 zullen ze nog maar met drie zijn, in september 2019 zal er nog één rechter zijn. Dat wordt onwerkbaar.’

‘Als de VS zo voortdoen, houden we nog één rechter over. Onwerkbaar’

Op die manier halen de VS de organisatie die ze meer dan elk ander land hebben geschapen, onderuit. De reden is dat ze ontevreden zijn over het feit dat de WTO een aantal van hun protectionistische maatregelen heeft verworpen. Zegt de insider: ‘Dat hadden ze niet verwacht en daar kunnen we begrip voor opbrengen, maar dat ze op deze manier hun gram halen, zet kwaad bloed bij andere WTO-leden.’

Het verraadt een diepe ontevredenheid van de VS over de werking van de WTO. Robert Lighthizer, de  Amerikaanse Handelsvertegenwoordiger, publiceerde in januari van dit jaar een rapport over China. Daarin heet het dat ‘de VS er fout aan deden de toegang van China tot de WTO te steunen’. En nog: ‘Het idee dat onze problemen met China opgelost kunnen worden door meer klachten in te dienen bij de WTO is in het gunstigste geval naïef, en in het ergste geval leidt het de beleidsmakers af van de ernst van de uitdaging die China’s niet-marktbeleid stelt.’ De kritiek is dat eerlijke concurrentie met China niet mogelijk is omdat de staat er de grote bedrijven op allerlei manieren steunt.

Half februari was er dan het advies van handelsminister Willbur Ross aan Trump om voortaan de invoer staal en aluminium te belasten om redenen van nationale veiligheid. De redenering is dat de veiligheid van de VS in gevaar is als ze te veel van hun staal moeten invoeren. Ross stelt drie scenario’s voor. Een invoertarief van 24 procent op alle staal (de EU liet al weten dat ze in dat geval vergeldingsmaatregelen nemen), een invoertarief van 53 procent op staal uit niet-Navo-landen met uitzondering van Turkije, of de invoering van een quotum dat de invoer van alle landen bevriest op het niveau van 2017. Op 1 maart kondigde het Witte Huis aan dat het 25 procent op staal en 10 procent op aluminium wordt.

De vraag is of dat soort stappen in overeenstemming met de WTO-regels is. Artikel 21 van het Algemeen Akkoord van de WTO bepaalt dat landen al het nodige mogen doen om hun nationale veiligheid te garanderen. Zegt een kenner: ‘Het is een dilemma. Kan je handelsexperts laten bepalen wat de nationale veiligheid van een land behelst? Aan de andere kant, als je staten zomaar toelaat om protectionistische maatregelen in te voeren om veiligheidsredenen, wat blijft er dan nog over van de regels?’ Ook Qatar en Oekraïne hebben momenteel klachten bij de WTO lopen die zich beroepen op nationale veiligheid om beschermende handelsmaatregelen te nemen.

Vraag is waar dit alles toe leidt. Eind januari stelden de VS een invoertarief van dertig procent op Chinese zonnepanelen in. Maar Amerikaanse invoerders anticipeerden daarop en gingen massaal Chinese panelen invoeren, met een schaarste en prijsstijgingen tot gevolg.

Zegt Pierre Verlinden, hoofd research bij Trinasolar, een grote Chinese producent van zonnepanelen: ‘In 2017 produceerden de Chinese PV-bedrijven op volle capaciteit. Daar waren twee redenen voor. Er was bijna een verdrievoudiging van de Chinese vraag in de residentiële sector en in de VS werd geanticipeerd op nieuwe invoertarieven.’ Daardoor ontstond een relatieve schaarste aan zonnepanelen.

Ondanks de maatregelen ging het handelstekort met China naar een record

Wellicht gebeurde hetzelfde met de invoer van staal. Dat verklaart ten dele waarom het Amerikaanse handelstekort met China vorig jaar met twaalf procent steeg naar het recordbedrag van 375 miljard dollar (305 miljard euro). Pijnlijk want Trumps belofte juist was om het te doen dalen. Het geeft aan dat het nemen van simpele protectionistische maatregelen niet meteen de verhoopte resultaten geeft. Een handelsbalans is het resultaat van vele factoren.

China klaagt de EU aan

Maar ook de EU is volop betrokken bij een handelsdispuut met China in de WTO. Eigenlijk is de kern van de zaak: is China wel een markteconomie? Lees: is er wel een gelijk speelveld met Chinese bedrijven, vooral als ze de steun van de Chinese staat genieten?

Arno Mikkor (EU2017 EE)

Commissievoorzitter Juncker: voor de Commissie is China geen markteconomie

Het dispuut vloeit voort uit beloftes die al of niet gedaan werden toen China tot  de WTO toetrad op 11 december 2001. Die toetredingsakte bepaalt in artikel 15.a.ii. dat landen die invoeren uit China er mogen vanuit gaan dat China geen markteconomie is ‘tenzij bedrijven duidelijk kunnen aantonen dat er wel degelijk marktvoorwaarden gelden’.  Wat is daarvan de relevantie? Als een invoerend land ervan kan uitgaan dat China geen markteconomie is, kan het makkelijker aantonen dat het producten dumpt, dwz: onder de marktprijs verkoopt. Het moet dan immers de exportprijzen niet meer vergelijken met de prijzen op de thuismarkt (die toch geen “echte” markt is) maar kan dat op een andere manier doen: bijvoorbeeld door te vergelijken met prijzen uit derde landen. Die regeling maakt het voor de EU en andere WTO-lidstaten makkelijker om beschermende anti-dumpingmaatregelen te nemen die stroken met de WTO-afspraken.

Eén dag na het verstrijken van de 15 jaar vroeg China al om overleg.

Twintig lijnen verder in de toetredingsakte stond echter dat ‘subparagraaf 15.a.ii in elke omstandigheid vijftien jaar na de datum van de toetreding vervalt’. Het is die zin die China ertoe bracht om al op 12 december 2016 – exact 15 jaar na de toetredingsdatum – overleg met de EU te vragen over haar anti-dumpingbeleid. Toen dat overleg niet meteen tot resultaten leidde, vroeg China op 10 maart 2017 om een WTO-panel: het legt dus de zaak voor aan de Dispute Settlement Board (DSB), het Orgaan voor Geschillenbeslechting, de rechtspraak in eerste aanleg van de WTO. Sindsdien hebben ook de VS, Japan en Australië zich betrokken partijen verklaard in dit panel. Er zal dus een enorme druk staan op de case DS 516. De rechters komen uit Zwitserland, Nieuw-Zeeland en Jamaica.

‘Let op de DSB deze herfst,’ waarschuwt een Geneefse diplomaat. ‘Het zal erom spannen.’ Wat er met deze case, DS 516, op het spel staat, is de vraag of de EU en andere landen nog even makkelijk als vroeger hun markt kunnen afschermen tegenover Chinese invoer.

Zegt een diplomaat op een westerse ambassade in Genève, de hoofdzetel van de WTO: ‘We moeten eerlijk zijn. Ten tijde van die toetreding verwachtte niemand dat China zich zo snel zou ontwikkelen. Men zag vooral de markten die men daar zou veroveren.’ Ook in de wandelgangen van de WTO kan je vernemen dat de Amerikaanse en Europese onderhandelaars, Barchevsky en Lamy, er indertijd van uitgingen dat China in 2016 als markteconomie zou erkend worden. De onderhandelingen aan Chinese kant werden toen geleid door premier Zhu Rongji die geloofde in liberalisering. Dat boezemde vertrouwen in.

De Chinezen hebben dus wel een punt: het Westen heeft zich aan hen mispakt. Voor China gaat het er ook om dat ze hun gezicht niet willen verliezen, zegt een insider. ‘Ze hebben het gevoel dat ze bij hun toetreding al dingen hebben moeten doen die geen enkel ander ontwikkelingsland moest doen. Dat klopt ook. Weet je dat China lagere landbouwtarieven heeft dan Zwitserland? India beschermt zijn landbouwmarkt met invoertarieven van 112 procent, China houdt het op vijftien procent.’

EU anticipeerde al

Sinds de case werd aangespannen, heeft de EU niet stil gezeten. In december 2017 heeft de Unie haar anti-dumpingmethodologie aangepast. Zegt Kinga Malinowska, namens de persdienst van Cecilia Malmström, de Europese Commissaris voor Handel: ‘De normale aanpak in anti-dumpingonderzoek blijft om de exportprijzen te vergelijken met de prijzen op de thuismarkt van het uitvoerende land. Echter, de prijzen op de thuismarkt zijn soms vertekend door overheidstussenkomst in de economie. Vermits die thuisprijzen geen goede basis leveren om te vergelijken met de exportprijs, zal de Commissie met de nieuwe methode een ander representatief land selecteren met een gelijkaardig niveau van economische ontwikkeling dat betrouwbare gegevens over prijzen kan opleveren. De commissie zal bij het onderzoek naar eventuele marktverstoringen elk geval op zijn eigen verdiensten baseren.’

Zo’n onderzoek komt er ook maar als bedrijven en sectoren klacht indienen bij de Europese Commissie en daarvoor ook gegevens aanvoeren. De bedrijven kunnen bij het aanspannen van zo’n zaak beroep doen op rapporten die de Commissie voortaan zal maken over landen waarvan twijfel bestaat over hun status als markteconomie. Dergelijke rapporten waarvan de Commissie er al een publiceerde over…. China maken deel uit van de nieuwe anti-dumpingmethodologie.

De WTO is helemaal niet zeker dat de nieuwe EU-aanpak oké is

Vraag is natuurlijk of deze aanpak in overeenstemming is met de WTO-regels. ‘De Commissie heeft er vertrouwen in dat haar nieuwe methodologie WTO-compatibel is,’ heet het bij de commissie. China heeft alvast gevraagd om ook die nieuwe Europese methodologie mee in het panel DS 516 te onderzoeken. Bij de WTO is te vernemen dat het helemaal niet zeker is dat de nieuwe Europese aanpak door de WTO zal worden goedgekeurd. 

‘China is geen markteconomie’

De Commissie lijkt er gerust op. ‘China is geen markteconomie’, zegt Daniël Rosario, woordvoerder van de Europese commissaris voor Handel als we hem contacteren. ‘Daarover bestaat geen twijfel.’ Om die visie kracht bij te zetten publiceerde de Commissie op 20 december 2017 een rapport van 463 bladzijden over ‘significante verstoringen in de Chinese economie’.

© ecns.cn

Chinese president Xi Jinping

Het is een lijvig werk dat een scherpe analyse maakt van de Chinese economie. Daaruit blijkt dat de Chinese communistische partij de voorbije jaren haar macht, ook in de bedrijven (inclusief buitenlandse) en de economie, veeleer heeft uitgebreid. Zo blijkt dat de voorzitter van de raad van bestuur van staatsondernemingen meestal ook de partijsecretaris is in dat bedrijf en zo kan hij er zo op toezien dat het regeringsbeleid wordt gevolgd.

De staat heeft veertig procent van de industrie  in handen

Ik ben proMO*

Met MO* zorgen wij voor écht nieuws over echte mensen in heel de wereld. Wil je ook ons unieke journalistieke project mogelijk maken? Word dan proMO*. Als proMO* word je lid van onze community, mag je gratis naar al onze events en kan je in dialoog gaan met onze journalisten. Je bent proMO* voor € 4/maand of € 50/jaar.

Geweldig! Ik word proMO*

En staatsondernemingen zijn geen marginaal deel van de Chinese economie. Wel integendeel. Volgens het IMF zijn staatsbedrijven goed voor veertig procent van het industrieel kapitaal. Dat is ook zoals het hoort in een socialistische markteconomie met Chinese karakteristieken. Artikel zeven van de grondwet bepaalt immers dat ‘de economie in staatsbezit de leidende kracht van de economie is en dat de staat de groei van die staatseconomie moet verzekeren’.

Als de partij het voor het zeggen heeft in veertig procent van de economie – en in meestal reusachtige staatsbedrijven het regeringsbeleid en de partijlijn doorzet - dan is duidelijk dat de doelstellingen van de partij evenzeer meespelen als de markt. Dat verklaart waarom er een gigantische overcapaciteit is ontstaan in de staal- en aluminiumsector die de wereldprijzen heeft gedrukt, wat dan weer wereldwijd bedrijven in de problemen heeft gebracht. Zo stelt het rapport: ‘China is de grootste producent van aluminium ter wereld. Zijn thuismarkt wordt bediend door grote staatsbedrijven die instaan voor het grootste deel van de Chinese aluminiumproductie. Deze staatsbedrijven zijn een vehikel voor het uitvoeren van het regeringsbeleid.’

Staatsbanken zijn goed voor zeventig procent van de banktegoeden

De greep van de overheid op de economie wordt nog begrijpelijker als je weet dat de staat via zijn banken zeventig procent van alle banktegoeden in handen heeft, en dat staatsbanken volgens de bankwet geacht worden ‘krediet te verlenen in overeenstemming met de noden van de nationale economische en sociale ontwikkeling en onder de leiding van het industriebeleid van de staat’. Dat betekent dat strategische sectoren sowieso aan goedkoop geld kunnen komen, en dat de staatsbedrijven veel makkelijker aan krediet komen.

Iemand die decennialang voor een van de vier grote Chinese staatbanken werkte, vertelde me enkele jaren geleden het volgende: ‘Uiteraard geven de staatsbanken graag krediet aan staatsbedrijven: ze rekenen hun vijf procent rente aan, tegen tien procent aan alle anderen. Dat is traditie, maakt deel uit van het systeem. Er schuilt ook een logica achter: een lening aan een staatsbedrijf is veilig. Zelfs als het verlies maakt, kan de staat altijd tussenbeide komen.’.

Het rapport beschrijft hoe talloze overheidsplannen op alle niveaus en van allerlei aard wel degelijk effect hebben. Zo groeide de capaciteit van de zonnepanelenindustrie van onbetekenend in 2005 naar 150 procent van de globale vraag in 2012. De regering leverde sterke steun aan de zonnepanelenindustrie door middel van goedkope leningen, overheidsinvesteringen in onderzoek en ontwikkeling, lage stroomtarieven, goedkope gronden,… Dezelfde aanpak geldt voor elektrische voertuigen of robotica.

De socialistische rechtstaat is hetzelfde als het leiderschap van de partij

De partij geeft ook een opmerkelijke invulling aan het begrip rechtsstaat. Zo stelde het Centraal Comité van de partij in 2014 dat ‘de socialistische rechtstaat en het leiderschap van de partij hetzelfde zijn’. Als dat zo is, kunnen buitenlandse ondernemingen dan wel rekenen op een eerlijke rechtspraak? Ook binnenlandse ondernemers zijn overigens onzeker. Traditioneel lagen zakenmensen in China niet in de bovenste schuif – ze stonden onder de strijders-geleerden, boeren en ambachtslui - en ook in het moderne China zijn ze kwetsbaar. De anticorruptiecampagne van Xi en zijn groeiende macht geven hem de mogelijkheid in te grijpen zodra iets hem niet zint. Zijn gedachten behoren sinds oktober vorig jaar tot de Chinese grondwet.

Samenwerking is ook nodig

Het is dus duidelijk. Noch de VS, noch de EU hadden destijds een dergelijke Chinese opgang verwacht. Mogelijks waren ze er ook van overtuigd dat China meer westers zou worden naarmate het rijker werd. Het aantreden van Xi heeft het omgekeerde bewerkstelligd: minder democratie, minder vrijheid, meer staatstussenkomst in de economie, en een groeiend zelfbewustzijn dat het Chinese model superieur is aan het westerse. Het westen wordt dus geconfronteerd met een speler die hen zowel economisch als politiek uitdaagt.

Wat opvalt in de recente Chinarapporten van de VS en de EU dat ze ervan uitgaan dat planning, industrieel beleid, overheidsbanken – waar vaak zo smalend over werd gedaan in neoliberale tijden – kennelijk toch een zekere effectiviteit hebben in het realiseren van economische doelstellingen én in het veroveren van buitenlandse markten. De westerse rapporten zien die overheidsinstrumenten immers als bedreigend.

Voor Kabila is Xi nu een voorbeeld

Er speelt zich dus een competitie af tussen twee modellen. Na de financiële crash, de Brexit, de verkiezing van Trump,… verloor de democratie van haar pluimen. De criminele Congolese president Kabila verwijst graag naar het voorbeeld van Xi om te verantwoorden waarom ook hij aan de macht moet blijven. Ook de voorspelling dat innovatie en creativiteit onmogelijk zijn in een dictatuur is tot nog toe niet uitgekomen. De Chinese leider speelt daarop in om het Chinese model naar voor te schuiven.

De onderlinge relatie tussen de drie economische reuzen is er niet alleen een van competitie maar ook van wederzijdse afhankelijkheid. Als de wereldhandel en de globalisering overeind moeten blijven, moeten ze samenwerken aan een regime dat door alle spelers als bevredigend wordt ervaren. Ook het klimaatprobleem kan maar door samenwerking tussen de reuzen worden aangepakt.

Competitie en coöperatie tussen de reuzen en de complexe balans daartussen zijn vitaal voor de wereld. 2018 wordt in dat verband een spannend jaar. Zal Trump effectief invoertarieven kunnen invoeren op staal en aluminium en hoe zal de wereld daarop reageren? Wat wordt de uitspraak van de WTO in september in de DS 516-case? En hoe reageren de betrokken partijen daarop? Gaan we naar een handelsoorlog of kan het economisch contract waarop de mondialisering steunt, herschreven worden? 

Ik ben proMO*

Nu je hier toch bent

Om de journalistiek van MO* toekomst te geven, is de steun van elke lezer meer dan ooit nodig. Vind je dat in deze tijden van populisme en nepnieuws een medium als MO* absoluut nodig is om de waarheid boven te spitten? Word proMO*.

Wil je bijdragen tot de mondiale (onderzoeks)journalistiek in het Nederlandstalig taalgebied? Dat kan, als proMO*.

Wil je er mee voor zorgen dat de journalistiek van MO* mogelijk blijft en, ondanks de besparingspolitiek, verder uitgebouwd wordt? Dat doe je, als proMO*.

Je bent proMO* voor € 4/maand of € 50/jaar.

Word proMO* of Doe een gift

Over de auteur