Dossier: 

De lange weg naar lokale democratie in Mali

De crisis in Mali is wereldnieuws, maar wordt in de media al gauw geanalyseerd in algemene termen van ‘corruptie’ en ‘armoede’. Mali verdient een diepgravender analyse, vindt Joost Nelen, die als landbouwadviseur voor de ontwikkelingsorganisatie SNV al jaren in Mali woont. Hij plaatst het conflict in historisch perspectief en geeft een uitweg uit het conflict dat verder gaat dan verkiezingen alleen.

  • CC xfam International Malinese vluchtelingen, net aangekomen in het Mentao vluchtelingenkamp in het noorden van Burkina Faso, 18 januari 2013. CC xfam International

Het conflict in Mali is wereldnieuws. Gebieden waar ik gewerkt en gereisd heb, verschijnen op televisiekanalen als oorlogsvelden. Het is één van de meest turbulente periodes in de moderne geschiedenis van Mali. De oorlog en haar uitwassen zuigen alle aandacht naar zich toe.

Analyses zijn in de ban van extremistische, gewelddadige groepen in de Sahara en schuiven de teloorgang van de Malinese staat en de achterblijvende ontwikkeling in Noordoost Mali bijna achteloos weg onder ‘corruptie’, ‘armoede’ en ‘bijproduct van de Libië oorlog’. Zo lovend als in de afgelopen tien jaar over de democratie ‘à la Malienne’ is geschreven, zo gemakkelijk wordt dit omgezet in een misprijzende blik naar Mali. ‘Verkiezingen’ en ‘hereniging van Mali’, waarin de ‘Noordelijke marginalisering’ wordt beëindigd, worden als oplossing aangevoerd in bijvoorbeeld het nieuwe plan van de overgangsregering, maar zijn uiteindelijk ontoereikend voor heropbouw. Daarvoor moeten we dieper graven.

Moeizame verhouding tussen staat en nomaden

De wortels van het huidige conflict in Noordoost-Mali zijn bovenal van sociale en politieke aard, ook al heeft het etnische trekken. Er bestaat een lang vechthuwelijk tussen de Malinese staat en de ‘Toearegs’ (om de meest gangbare verzamelnaam te gebruiken), wat regelmatig tot lokale oorlogen heeft geleid, waaronder de huidige en die van 1990-1995 (zie later in artikel). Hun eisen zijn altijd politiek geweest: autonomie voor een ‘eigen’ gebied. Toearegs beseffen dat ze hun gebied met andere bevolkingsgroepen delen – Songhai, Fulani, Bozo en Arabes woonden al in het zuidelijke gedeelte (Tomboctou, Gao) en langs de rivier Niger voordat de huidige Toeareg clans er voet aan de grond zetten.

De co-existentie werd onder andere ondermijnd doordat de afgelopen vijftig jaar Malinese regeringen een beleid hadden dat beter aansluit bij ‘sedentaire’ of landbouw georiënteerde groepen. De nomadische Toeareg, Fulani en Rimaabey-Bella gemeenschappen zaten daardoor in de marge van ontwikkelingsprojecten en investeringen en ze vormden geen electoraat dat eisen kon afdwingen. Er bestaat een bijna natuurlijk wantrouwen van staatsdiensten naar alles wat lastig te controleren valt, en rondtrekkende veehouders en handelaren vallen daar per definitie onder.

Democratie en decentralisatie in Mali

Na de val van het militaire regime in 1991 is veel energie en geld gestoken in politieke hervorming, ook in het Noordoosten. Deze ‘Malinese lente’ variant bracht hoop op verandering en ontwikkeling. Hij bracht sociale bewegingen voort, waaronder het boerenplatform AOPP. Het is belangrijk te weten dat jongeren, burgers en traditionele leiders de motor van de vrede en verandering waren. Verandering kwam niet door verkiezingen, noch door buitenlandse steun.

In 1999 werd de verandering bekrachtigd door een decentralisatie project van de overheid. Nieuwe lokale overheden (met name gemeentes) gaven een impuls aan basisvoorzieningen voor gezondheid, onderwijs en water tot in verre uithoeken van het land. Nederland heeft belangrijke steun gegeven via de ambassade, SNV en onderzoeksprogramma’s.

Het grote sociaal-politieke project begon te haperen na de aanstelling van president Amadou Toumani Touré in 2002. Een eerder geschreven artikel van Ibrahim Coulibaly laat zien hoe Touré’s ‘consensus model’ Mali deed vervallen in een staat zonder pluralisme en oppositie. Politieke elites hadden in de praktijk nauwelijks instanties aan wie ze verantwoording schuldig waren, corruptie tierde welig. Het enige weerwoord kwam van burger- en boerenbewegingen, wier stemmen echter in de loop der jaren werden genegeerd in overlegstructuren van de staat. Over de afgang van Touré in maart 2012 werd slechts in het buitenland gemord.

De decentralisatie stagneert

De gevolgen doen zich eveneens op regionaal niveau voelen. De decentralisatie hapert ten eerste omdat belangrijke bevoegdheden (bijvoorbeeld in ruimtelijke ordening, land- en waterbeheer), geldelijke middelen en personeel niet naar lokale overheden werden overgedragen. De Noordoostelijke regio’s van Kidal, Gao en Tomboctou hebben die hapering zeker gevoeld. Ze zijn zoals voorheen achtergesteld door een regime dat in praktijk vasthoudt aan centraal geleid bestuur vanuit Bamako.

Minstens zo belangrijk is om de houdbaarheid te onderzoeken van het politieke decentralisatiemodel dat door regering en donoren gebruikt is. Er is voortuitgang geboekt, maar het model bleef hangen in een legalistische aanpak waarin veel aandacht was voor administratieve en juridische mandaten, verkiezingen en planningssessies. Terwijl corruptie en cliëntelisme ook lokale elites en bestuurders niet vreemd waren, kwamen kwaliteit van de besluitvorming, verantwoording en representativiteit er karig van af in de aanpak.

Een derde oorzaak voor de moeizame decentralisatie zit in de gemeenschappen zelf. Deze zijn zeer ‘in-egalitair’. Er zijn grote verschillen in welvaart, scholing en in zeggenschap. Toeareg- en Fulani-gemeenschappen hebben een kastestelsel en zijn hiërarchisch ingericht, wat niet ongewoon is voor volkeren die van oudsher barre natuurlijke omstandigheden moeten overleven. Het decentralisatie-model sprak dus elites aan, die weinig weerwoord krijgen en dus ook in lokale overheidsstructuren nauwelijks hun handelen hoeven te verantwoorden – niet echt een garantie voor verdeling van welvaart. Het uitblijven van structurele veranderingen voor het gros van de bevolking leidde tot onvrede, frustratie en wantrouwen naar de staat. Het was een voedingsbodem voor illegale handel en bevrijdingsbewegingen.

De weg naar democratisch leiderschap is nog lang in deze context. Hierop is weinig antwoord van professionele of sociale bewegingen. Het is een veeg teken dat Noordelijke boerenbewegingen de zwakke schakels zijn in de AOPP. Of omgekeerd: de onvrede over achterstelling en ontkenning heeft bijvoorbeeld pastorale veehoudergroepen eigen organisaties doen oprichten naast AOPP, waarbij sommige terugvallen op etnische identiteit.

Cycli van oorlog en vrede

Betroffen de eerder genoemde lokale oorlogen aanvankelijk Toearegs en leger, in de jaren 1990 werden andere bevolkingsgroepen erin getrokken. Ook in 1990 waren uit Libië en Tsjaad terugkerende Toeareg milities van doorslaggevende betekenis in de overwinning op een verzwakt leger, dat het militaire regime in Bamako zag inzakken. Het duurde drie jaar voor het “nationaal pact” van 1992 ook vrede opleverde, en de overheid verloor haar geloofwaardigheid door strijd te tolereren tussen gewapende milities en bewegingen (zie: “Ganda Koy”, FPLA, FIAA), die op basis van etnische of sociale affiniteiten waren opgezet.

Midden jaren 1990 trok de regering een deel van het leger terug. De gezamenlijke wapenverbranding in 1996 in Tomboctou had grote symbolische waarde. Malinese gemeenschappen hebben wel degelijk een traditie van vreedzame oplossing van lokale conflicten, al blijft het Noordoosten dé Achilleshiel. Toearegs zijn publieke posten gaan bekleden. In 10 jaar fragiele vrede werden de milities in toom gehouden, of ze hielden elkaar in evenwicht.

In 2006 deden interne Toeareg tegenstellingen opnieuw strijd oplaaien, zoals beschreven in een uitstekende analyse van Martin van Vliet (zie Vice Versa 4-2012). Touré maakte de doos van Pandora verder open door het pleit via gewapende, informele milities proberen te beslechten. Tevergeefs: ondertussen was het gebied een veilig oord voor smokkelnetwerken, waarvan leden van deze milities (en van de overheid) deel uit maakten. Tot slot infiltreerden sympathisanten van radicale Islamitische bewegingen het gebied.

Dit was het decor waarin de Toeareg bevrijdingsbeweging MNLA samen met “Ansar El-Dine” een jaar geleden de schermutselingen opende. De MNLA heeft de politieke claim van een onafhankelijke, multiculturele en seculaire “Azawad”. Dat tussen prediken en belijden een verschil zit, bleek vorig jaar toen de verovering van Noordelijke steden zoals Gao gepaard ging met plundering en terreur. De acties kregen, terecht en onterecht, een ‘Toeareg stempel’. Dat is moeilijk te verifiëren; het SNV bureau in Gao is bijvoorbeeld leeggehaald door ‘de bevolking’, terwijl dat in Menaka onaangetast is gebleven. De meeste MNLA leiders zijn van Toeareg afkomst, die plunderingen en geweld op burgers niet wilden of konden inperken. Het was één van de redenen waarom de drie radicaal Jihad-Islamitische bewegingen (zie: Ansar Al-Dine, AQIM, MUJAO) medio 2012 weinig moeite hadden om Kidal, Gao, Tomboctou en Menaka over te nemen. MNLA had haar legitimiteit al verloren voordat ze haar vlag had kunnen ophangen. De drie Jihad-Islamitische bewegingen zijn internationaal, en hebben mensen uit alle windstreken in hun gelederen: Toeareg, Arabes, en Songhai, Fulani, mensen uit het Zuiden.

Het is te hopen dat er nog genoeg sociale verbanden zijn om sektarisch geweld en afrekeningen in te perken. Een verbod op inmenging door burgermilities is een eerste vereiste. Er zijn berichten over gewelddaden door het leger. Burgergroeperingen trekken aan de bel, en ook lokale bestuurders zijn ongerust over wraakoefeningen en pleiten voor dialoog. Op dit moment begint de eenzijdige berichtgeving te wringen. Na 15 dagen oorlog valt op hoe weinig nieuws uit het oorlogsgebied komt. De toegang tot recent bevrijde gebieden is dichtgetimmerd door overheid, leger en politie. De informatievoorziening is mondjesmaat; slechts een team van Frans-Malinese journalisten, ingebed in hun legers, heeft directe toegang, waardoor het moeilijk te controleren is waar nieuws eindigt en ‘staatsinformatie’ begint.

De lange weg na de oorlog

De oorlog komt voort uit opportunisme van verschillende radicaal religieuze netwerken of politieke groeperingen, die het Noordoosten tot vrijplaats maakten door gebruik te maken van de onmacht van de Malinese staat om de veiligheid te garanderen, zeker na 2006. Mali raakte de afgelopen 12 jaar af van het pad naar democratie. De decentralisatie was, en is, een middel om tot meer lokale democratie en ontwikkeling te komen. Na een goede start zette de regering het eigen project ‘op de handrem’. Lokale ontwikkeling haperde.

Na deze oorlog zal tijd worden vrijgemaakt voor herstel van vertrouwen tussen bevolkingsgroepen, dat een grote knauw heeft gehad. Dat streven naar herstel betreft niet alleen het Noordoosten, maar het hele land. Malinezen zijn niet vergeten hoe de politieke elites medeverantwoordelijk zijn voor de malaise. Verkiezingen hebben geen zin als er niet voldoende tijd wordt uitgetrokken voor fora waar bestuurders met geledingen van de hele bevolking in overleg gaan.

Malinezen hebben altijd een geduld getoond in oplossing van crises. Dat hebben ze harder nodig dan ooit. De overweldigende meerderheid van Malinezen, van Noord tot Zuid, zijn simpelweg in een conflict verwikkeld van geopolitieke proporties waar ze niet om gevraagd hebben. Ze komen er wel uit, maar een steun in de rug kan geen kwaad, en dan hebben we het niet over extra legertroepen, die nu de media domineren.

Het gaat om uitgebreide overleg- en discussierondes, waarin consultatie onder brede lagen van de bevolking plaatsvindt. Dat betekent dat dialoog verder moet gaan dan overleg met de “usual suspects” onder de leiders van lokale gemeenschappen – waarvan sommige hun mensen in zulke onzalige avonturen hebben gestort. Ten tweede kan de decentralisatie van belang zijn voor vrede en ontwikkeling, als ze écht wordt doorgezet, haar legalistische jas uittrekt en in een breder gedragen sociaal-politiek project wordt omgezet.

De decentralisatie kan ondersteunend zijn voor meer politieke autonomie voor Noordoost Mali, al is dat meer dan ooit een gevoelig onderwerp. Edoch, bevrijdingsbewegingen splitsen zich af, krijgen andere namen, de MNLA zit in het nauw, maar de onafhankelijkheidsgedachte zal niet verdwijnen. Verder zijn een aantal Toeareg leiders medeverantwoordelijk voor de eindeloze cycli van oorlog en vrede, die opbouw zo vermoeilijken. Autonomie of niet, de vragen over voedsel, ontwikkeling, blijven dezelfde, en het is tijd om daar prioriteit aan te geven.

Dit artikel verscheen eerder op viceversaonline.nl.

Zonder jouw steun bestaat MO* niet.

Wil je dat MO* dit soort verhalen blijft brengen?
Steun ons en word proMO* voor maar €4/maand of doe een vrije gift. 2630   proMO*’s steunen ons vandaag al.

Word proMO* of Doe een gift