Kiesrecht voor niet-EU-burgers?

Alle andere regeringspartijen, ook de PRL-FDF, hebben zich duidelijk voorstander verklaard om wel het kiesrecht aan niet-EU-burgers toe te kennen. Politiek secretaris Jos Geysels van Agalev dreigde ondertussen zelfs uit de regering te stappen als het gemeentelijk stemrecht voor migranten er niet komt. De SP ging minder ver en stelde niet in een volgende regering te zullen stappen als het stemrecht niet in een toekomstig regeerakkoord opgenomen wordt. De CVP en VU-ID beraden zich of zij de voorstanders van het stemrecht binnen de regering aan een wisselmeerderheid zullen helpen.

Er zijn verschillende Europese landen waar niet-staatsburgers al een hele poos het gemeentelijke kiesrecht bezitten. Dat is het geval in Ierland, Noorwegen, Denemarken, Zweden en Nederland. Ook in een aantal Zwitsere kantons genieten niet-staatsburgers het lokale kiesrecht. Daarnaast kennen in Europa ook Groot-Brittannië, Spanje en Portugal regelingen voor toekenning van kiesrecht aan bepaalde groepen vreemdelingen. Overigens zijn er in de wereld, en dat is weinig bekend, ook landen waar niet-staatsburgers ook nationaal kiesrecht hebben; dat is namelijk het geval in Nieuw-Zeeland en Chili.

Het actuele debat in België gaat enkel over verlening van kiesrecht op gemeentelijk niveau. Voor een uitbreiding op gewest-, gemeenschaps- of federaal niveau zouden nieuwe grondwetswijzigingen nodig zijn. Ik ga het in dit stuk nauwelijks hebben over allerlei argumentaties die ontwikkeld kunnen worden pro en contra verlening van kiesrecht aan niet-Belgen en aan niet-EU-burgers in het bijzonder. Wellicht kent u sowieso het gros van die argumenten. Ik ga evenmin in op het debat wat nu de beste strategie is om het zogenaamde democratische deficit terug te dringen: versoepeling van de nationaliteitsverwerving aan de ene kant of uitbreiding van het kiesrecht aan de andere kant. Wat ik wel zal doen in deze bijdrage is de ervaring in Nederland bespreken waar er al vijftien jaar, dus sinds 1985, gemeentelijk stemrecht voor migranten is. In de marge komt daarbij de vraag aan de orde of deelname van allochtonen aan de verkiezingen een middel tegen racisme is.

De weg naar politieke participatie van allochtonen in Nederland

In de jaren zestig en de vroege jaren zeventig rekruteerde Nederland, net zoals België, aanzienlijke aantallen gastarbeiders om tekorten in bepaalde segmenten van de arbeidsmarkt op te vangen. Medio de jaren zeventig werd de actieve recrutering van buitenlandse arbeidskrachten gestaakt en werd er een strenger immigratiebeleid opgezet. Toch bleef er migratie naar Nederland omwille van het beleid van familiehereniging en de toelating van politieke vluchtelingen, hoewel men daarin steeds strenger werd. Bovendien immigreerden in dezelfde periode grote aantallen ‘nieuwe Nederlanders’ afkomstig uit de voormalige kolonie Suriname en uit Aruba en de Antillen, de overzeese Nederlandse gebieden, naar het zogenaamde moederland. Eind jaren zeventig groeide het besef dat grote groepen buitenlandse ingezetenen permanent deel zouden blijven uitmaken van de Nederlandse samenleving. Tegelijkertijd zagen de beleidsmakers de noodzaak in om een actief beleid te ontplooien voor de participatie van staatsburgers uit de ex-kolonies. Men constateerde dat bepaalde groepen vreemdelingen en Nederlanders uit de ex-kolonies achtergesteld waren in verschillende maatschappelijke sferen en stilaan groeide er een consensus dat er iets aan die situatie gedaan moest worden. Plannen werden ontwikkeld om een geïntegreerd beleid rond allochtonen op te starten waarin enerzijds gestreefd werd naar het opheffen van achterstelling van allochtonen en anderzijds het ideaal van de multiculturele samenleving gepropageerd werd.

Het zou verkeerd zijn bij die ontwikkeling het aandeel van pragmatische beweegredenen boven ideologische en principiële bekommernissen te onderschatten (Jacobs, 1998). Het was er de gevestigde Nederlandse politiek in grote mate om te doen enerzijds ‘greep’ te krijgen op de ‘allochtone’ factor in de samenleving en anderzijds extreem-rechts de wind uit de zeilen te nemen. Ongetwijfeld hebben de pijnlijke terroristische acties vanuit de Molukse minderheid, die de Nederlandse overheid jarenlang verwaarloosd had, in belangrijke mate tot de consensus rond de nood voor een migrantenbeleid bijgedragen. Ook de ongeschreven afspraak in de politieke wandelgangen om het allochtonenvraagstuk zo min mogelijk te politiseren en de extreem-rechtse partijen daarmee zo veel mogelijk te isoleren, had een belangrijke invloed op het opzetten van een gecoördineerd en op de toekomst gericht migrantenbeleid.

Als voornaamste doelstellingen van het minderhedenbeleid golden het streven om de rechtspositie van immigranten in belangrijke mate te versterken en de maatschappelijke invloed van minderheden aanzienlijk te vergroten. Als belangrijke strategie voor verbetering van de rechtspositie werd geopteerd voor een versoepeling van de regelingen voor de verwerving van het Nederlanderschap opdat zo weinig mogelijk mensen die permanent in Nederland wonen, de minder bescherming biedende status van vreemdeling zouden kennen. In de tweede plaats zou, naast het stimuleren van de aanname van de Nederlandse nationaliteit, tegelijkertijd het onderscheid tussen staatsburgers en vreemdelingen in de wetgeving zoveel mogelijk teruggedrongen worden. In het verlengde van de doelstelling om de maatschappelijke invloed van minderheidsgroepen te versterken, werd daarbij tegelijkertijd ook in de toekenning van gemeentelijk kiesrecht aan vreemdelingen voorzien.

Toekenning van lokaal kiesrecht aan niet-Nederlanders moest volgens de Minderhedennota garant staan voor een impuls ‘aan de (democratische controle op) toegankelijkheid van algemene voorzieningen op lokaal niveau’ en ‘inspraak’ op lokaal niveau voorzien. Nadat begin de jaren tachtig de benodigde grondwetsherziening afgerond was, kon men in 1985 daadwerkelijk het in de Minderhedennota beloofde gemeentelijk kiesrecht aan vreemdelingen toekennen. Alle niet-Nederlanders kregen het actief en passief kiesrecht op gemeenteraadsniveau toegekend, mits zij vijf jaar legaal in het land verbleven.

In Nederland nam men echter geen genoegen met de bevordering van nationaliteitsaanname en de kiesrechttoekenning op lokaal niveau ter bevordering van de politieke participatie. Niet alleen de formele politieke participatie diende versterkt te worden, ook de informele politieke participatie wilde men bevorderen. Zo wilde de regering dat binnen het kader van adviesorganen, minderheden inspraak kenden in de concrete uitwerking van het minderhedenbeleid.

Het meest opmerkelijke aan het Nederlandse beleid inzake politieke participatie is ongetwijfeld het gegeven dat men niet alleen voor inspraakmogelijkheden op de verschillende bestuursniveaus heeft gezorgd en de verwerving van het Nederlandse staatsburgerschap heeft versoepeld maar tegelijkertijd ook het lokale kiesrecht aan niet-Nederlanders heeft verleend.

Evaluatie van het stemrecht voor niet-Nederlanders

Sinds 1985 mag al wie vijf jaar in Nederland woont, er aan de gemeenteraadsverkiezingen deelnemen. EU-burgers mogen door het verdrag van Maastricht sinds 1996 van zodra ze in het land wonen al meedoen aan de gemeenteraadsverkiezingen. In Nederland zijn er om de vier jaar gemeenteraadsverkiezingen –in België is dat om de zes jaar– en niet-Nederlanders hebben dus al vier keer kunnen stemmen: in 1986, 1990, 1994 en 1998.

Wanneer we de toekenning van het lokale kiesrecht aan niet-Nederlanders willen evalueren, is er al een eerste positief gegeven, namelijk dat vandaag alle politieke partijen (op extreem-rechts na) het lokale kiesrecht voor niet-Nederlanders ten volle zijn blijven onderschrijven. Verschillende politieke partijen willen het kiesrecht ook uitbreiden naar de provinciale en landelijke verkiezingen. Ook de migrantenorganisaties zijn nog steeds erg tevreden over de toekenning van het lokale kiesrecht en streven eveneens een uitbreiding naar het bovenlokale niveau na.

Wat de effectieve invloed was van de introductie van het lokale kiesrecht op het beleid met betrekking tot migranten valt erg moeilijk in te schatten, omdat de vormgeving van dat beleid van vele verschillende factoren afhankelijk is. Men kan eigenlijk niet beweren dat het kiesrecht er voor gezorgd heeft dat de positie van (achtergestelde) migranten er in de grote steden op spectaculaire wijze op vooruit is gegaan. Het is niet door het lokale kiesrecht dat er veel geld in de achtergestelde buurten gepompt werd. De meeste waarnemers menen dat het lokale kiesrecht wel een positieve invloed heeft gekend om het een en ander te versnellen.

Evenmin heeft het kiesrecht de -zij het in vergelijking met België of Frankrijk erg beperkte– opgang van extreem-rechtse partijtjes kunnen breken. De toekenning van stemrecht aan migranten is op zichzelf geen middel tegen het succes van racistische partijen. Als extreem-rechts nu zo goed als verdwenen is van het Nederlandse politieke toneel, komt dat enerzijds door de strenge antiracismewetgeving en de strenge toepassing daarvan en anderzijds door de slechte organisatie van de extreem-rechtse partijtjes. Het is interessant op te merken dat het in Nederland verboden is de slogan ‘Eigen volk eerst’ te gebruiken. Het openbaar ministerie heeft overigens ook niet geaarzeld om zelfs de leider van het extreem-rechtse CD voor gebruik van deze slogan te vervolgen. In Nederland begrijpt men dan ook niet zo goed wat het Vlaams Blok zich in België allemaal kan permitteren.

De meeste waarnemers menen dat de deelname van migranten aan de lokale verkiezingen hun betrokkenheid aan het openbare leven in de plaatselijke gemeenschap aanzienlijk bevorderd heeft. Bovendien is de interesse van vreemdelingen voor al wat er in het Nederlandse politieke leven gebeurt, over de jaren flink toegenomen. Het allerbelangrijkste effect is volgens velen dat politieke participatie van migranten –zeker als we België als vergelijkingspunt nemen- bijna de normaalste zaak van de wereld is geworden, de verkrampte houding tegenover multiculturalisme in vele kringen aan het verdwijnen is, en migranten in zowat alle partijen een daadwerkelijke stem hebben. De politiek is, met andere woorden, veranderd doordat ook nieuwkomers er deel van zijn gaan uitmaken. De toekenning van het stemrecht aan migranten is daarbij vooral een katalysator geweest maar zeker niet de enige oorzaak.

Allochtonen als kiezers

Wat het stemgedrag van niet-Nederlanders betreft, manifesteerde er zich een interessante evolutie. Uit onderzoek bleek dat in 1986 en 1990 een overgroot deel van de allochtonen voor de sociaal-democratische partij PvdA, te vergelijken met onze SP en PS, stemde. Die partij had overigens ook het grootste aantal allochtone kandidaten. In 1994 en 1998 is er een opmerkelijke verbreding van het stemgedrag. De PvdA krijgt niet langer het gros van de stemmen, maar ook GroenLinks (vergelijkbaar met onze Agalev en Ecolo) en het CDA (vergelijkbaar met onze CVP en PSC) kregen nu flink wat stemmen. Interessant is het verschil tussen Turken en Marokkanen. 30% van de Turken stemt socialistisch, 29% stemt voor de christen-democraten en 16% stemt voor de groenen. Bij de Marokkanen stemt 45% voor de groenen en 42% voor de socialisten. De andere partijen komen nauwelijks aan de bak. Eigenlijk scoorde in vergelijking met het stemgedrag van de Nederlanders vooral de VVD (de rechts-liberalen, vergelijkbaar met onze VLD en PRL) slecht. Dat heeft ongetwijfeld te maken met het feit dat de VVD niet altijd even migrantvriendelijk was in haar standpunten.

Wie meer wil weten over stemgedrag van migranten in Nederland, leest best het recente boek ‘De etnische stem’ van dr. Jean Tillie van de Universiteit van Amsterdam. In zijn gedegen onderzoek toont onderzoeker Tillie (1994, 2000) aan dat de migranten de laatste jaren op dezelfde manier naar politiek kijken als Nederlanders. De keuze voor een partij wordt in de eerste plaats gemaakt om inhoudelijke, ideologische redenen, vanuit een ‘links-rechts’-bril. Men stemt op die partij waarmee men het meest akkoord gaat. Net als Nederlanders kijken migranten er daarbij ook wel naar hoe sterk die partij is. Hoe groter de partij, hoe sneller die partij een stem krijgt. Een andere factor die meespeelt is of er al dan niet een migrant op een verkiesbare plaats staat. Migranten stemmen inderdaad vooral op andere migranten uit de eigen etnische groep. Maar het is niet genoeg voor partijen om een migrant op de lijst te plaatsen om meteen ook alle migrantenstemmen binnen te halen. Zo werkt het dus niet. Het is bijvoorbeeld niet omdat partij X een Marokkaan hoog op de lijst zet, dat die partij meteen ook alle stemmen van de Marokkanen krijgt. Wie een links politiek denkkader heeft, gaat dus niet zomaar op een rechtse partij stemmen omdat die toevallig een migrant hoog op de lijst plaatst. Neen, de Marokkaanse kiezer kijkt eerst met welke partijen hij het meest akkoord gaat en kan dan de beslissing laten afhangen van het feit of er een Marokkaan hoog op een van die lijsten staat. Zijn er bijvoorbeeld geen Marokkanen op de lijsten die men verkiest, dan gaat men niet zomaar op een andere partij stemmen waarmee men niet akkoord gaat, maar die wel een Marokkaan heeft.

De migrant-kiezer is dus even kieskeurig als de Nederlandse kiezer. Een derde van de migranten heeft zijn stemgedrag tussen 1994 en 1998 veranderd en heeft zo bepaalde partijen beloond of afgestraft, net zoals de Nederlandse kiezers dat doen. Specifieke migrantenpartijen (of moslimpartijen) werden overigens nauwelijks opgericht en kenden, indien dat toch gebeurde, net zoals in de Scandinavische landen absoluut geen succes. Soms speelt religie wel een rol in het stemgedrag. Zo scoort het christen-democratische CDA goed bij de Turken die religie belangrijk vinden omdat het CDA het niet alleen opneemt voor de christenen maar ook voor de moslims en het goede contacten heeft met Turkse moslims. Bij de Marokkanen is dat niet of nog niet het geval.

Laten we nu even kort naar de opkomst van migranten bij de verkiezingen kijken. Eerst en vooral moet er opgemerkt worden dat er in Nederland geen stemplicht bestaat en de algehele opkomstcijfers bij elke verkiezing dalen. Uit verschillende onderzoeken blijkt dat over het algemeen migranten een lagere opkomst kennen dan Nederlanders (Gilsing, 1991; Tillie, 2000). De verschillen werden over de jaren heen wel steeds kleiner. Overigens is er een erg groot verschil naargelang de betrokken groepen allochtonen. Zo kennen Turkse migranten een even grote of zelfs grotere deelname dan Nederlanders en gaan Marokkanen een stuk minder naar de stembus.

Allochtone politici

Wat het aantal verkozen niet-Nederlanders betreft, zijn de resultaten in vergelijking met de opkomstcijfers een stuk bedroevender. Er zijn steeds meer migranten politici (een flink honderdtal) maar hun aandeel blijft nog steeds kleiner dan het demografische belang in de gehele bevolking. Een en ander heeft ook te maken met het feit dat migranten bij wijze van symboliek (parallel aan de vroegere vrouwelijke ‘excuus-Truus’) als zogenaamde alibi-Ali vaak op onverkiesbare plaatsen gepost worden, wat enige frustratie begrijpelijkerwijs in de hand werkt (Rath, 1994). Zo kennen de meeste partijen in lokale verkiezingen migranten die reeds jaren voor spek en bonen aan de stembusslag meedoen. Dat is in België, met name in Brussel, sinds 1999 overigens een stuk minder een probleem voor de nieuwe Belgen, met name door het belang van de voorkeurstemmen.

Hoe doen de migranten het in de Nederlandse gemeenteraden? Niet slecht, maar ze hebben het niet altijd even gemakkelijk. Het grootste probleem is dat zij vooral en soms enkel in de rol van de migrantenexpert geduwd worden (Carton & Massaro, 1994). Dat is niet helemaal onlogisch, maar kent ook negatieve kanten. Zo dreigt het gevaar dat ze alleen als spreekbuis voor migranten op specifieke onderwerpen worden gezien, en slechts mondjesmaat betrokken worden in algemene beleidsonderwerpen die ook voor de migrantengemeenschappen erg belangrijk zijn. Migranten politici moeten vaak veel moeite doen om zich tegenover de Nederlandse collega’s van hun ‘migrantenetiket’ te bevrijden en duidelijk te maken dat migranten en Nederlanders –zeker als ze laaggeschoold zijn- heel vaak dezelfde belangen hebben, bijvoorbeeld als zij samen in dezelfde achtergestelde buurten wonen. Migranten politici kampen vaak met het grote probleem dat aan Nederlandse collega’s duidelijk te maken.

Overigens blijkt dat beginnende migranten politici en beginnende Nederlandse gemeenteraadsleden bij het innemen van hun functie op gelijkaardige problemen stoten en een periode van inwerking in het gemeenteraadswerk nodig hebben (Hegeman & Bronk, 1994). Bij migranten gemeenteraadsleden leidt dit wel eens tot frustratie omdat zij nogal in de kijker komen te staan en er van hen zowel vanuit de ‘migrantenachterban’ als vanuit de autochtone Nederlandse collega’s politici redelijk veel initiatieven verwacht worden. Waar autochtone nieuwkomers in de lokale politiek zich veeleer als zogenaamde ‘backbenchers’ kunnen opstellen, de kat uit de boom kunnen kijken en de stiel kunnen leren, is dat voor migranten minder mogelijk. Maar ook zij hebben als politici natuurlijk tijd nodig. Een goede politicus word je niet zomaar op één twee drie.

Wat brengt het kiesrecht in het Brusselse gewest?

Al bij al zijn de ervaringen rond stemrecht voor migranten in Nederland zeer positief. Maar het is gevaarlijk te denken dat het een wondermiddel is. Het zou naïef zijn te denken dat politieke rechten meteen een garantie zijn voor een zuivere machtsdeling onder alle kiesgerechtigden. Alleen al vanuit historisch perspectief bekeken, heeft de verlening van het kiesrecht aan respectievelijk mannen uit de lagere sociale klassen en vrouwen bijvoorbeeld niet onmiddellijk voor een normalisering of correctie van de machtsverhoudingen binnen de samenleving gezorgd. Maar dat is bezwaarlijk een tegenargument voor de uitbreiding van het kiesrecht. Het allerbelangrijkste argument pro kiesrecht is nog steeds van principiële aard: het gaat om een verfijning van de democratie en het opheffen van een democratisch deficit wanneer een aanzienlijk deel van de volwassen bevolking van politieke rechten verstoken blijft. Het valt bijvoorbeeld moeilijk goed te praten dat in een gemeente als Brussel-stad een zesde van de bevolking geen gemeentelijk stemrecht heeft.

Overigens valt paradoxaal genoeg wel min of meer te voorspellen dat toekenning van het stemrecht aan niet-EU-burgers in België, de politieke situatie in verschillende gemeenten van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest wellicht niet spectaculair zal wijzigen. Er zijn al relatief veel migranten die, omdat zij Belg geworden zijn, aan de politiek kunnen deelnemen. Bij de laatste gemeenteraadsverkiezingen heeft zich in dat licht een opmerkelijk fenomeen voorgedaan. Er is een spectaculaire toename van het aantal migranten raadsleden in verschillende gemeenten van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest geweest. In Schaarbeek, Molenbeek, Brussel-stad en Sint-Joost is er met zo’n twintig procent nieuwe Belgen, voornamelijk van Maghrebijnse afkomst, in de gemeenteraad nu zelfs bijna een spiegelrepresentatie van de migrantenbevolking in die raden, ondanks het feit dat er nog geen stemrecht voor migranten is. Overigens vertaalde het grote numerieke belang van de nieuwe Belgen in de Brusselse gemeenteraden zich ook in verschillende schepenambten voor allochtone politici.

Eigenlijk zijn de nieuwe Belgen in een aantal Brusselse gemeenteraden oververtegenwoordigd en zijn ze relatief gezien met bijna zoveel als er migranten (Belg of niet-Belg) in die gemeenten zijn. Een ander opmerkelijk gegeven, dat best niet onvermeld blijft, is dat EU-burgers (dat zijn natuurlijk ook migranten) die nu wel konden stemmen voor de gemeenteraadsverkiezingen, dat in Brussel nauwelijks gedaan hebben en ook bijna niet in de gemeenteraden zitten. Het grote succes van de allochtone politici (van niet-EU origine) is deels te danken aan het ‘en bloc’ stemmen van Belgische migranten (van niet-EU origine) op Belgische migranten waardoor zij via de voorkeurstemmen in de gemeenteraad konden komen. Er zijn echter niet genoeg nieuwe Belgen, die maken naar schatting maar zeven procent van het electoraat uit, om ook via het spel van de voorkeurstemmen het hele succes te kunnen verklaren. Dit wil dus zeggen dat er ook heel wat autochtone Belgen (niet-migranten) een stem uitgebracht hebben die men een ‘symbolische pro-migrant stem’ zou kunnen noemen. In Brussel werd, als men dat zo mag interpreteren, dus alleszins een krachtig signaal uitgebracht pro migrantenstemrecht, of op zijn minst pro allochtone politici. Dit vertaalde zich in de Brusselse gemeenten in een aantal schepenambten. In Antwerpen, waar het aantal allochtone gemeenteraadsleden beperkt blijft, visten de migranten politici die veel voorkeurstemmen binnenrijfden, vooralsnog naast de bestuurlijke mandaten. In de pers konden we merken dat dit bij de betrokkenen heel wat wrevel opriep.

De zeer hoge representatie van nieuwe Belgen van niet-Europese origine in Brussel, betekent wellicht echter ook dat indien het stemrecht voor migranten er komt, het moeilijk in te beelden is dat er een nog veel grotere vertegenwoordiging van migranten in die gemeenteraden zal komen. We zitten misschien al dicht tegen het plafond aan, wat die Brusselse raden betreft. De nieuwe Belgen kunnen en moeten nu al de kans grijpen om hun stem daar te laten klinken. Maar ze moeten ook rustig de tijd nemen om de stiel te leren, net zoals beginnende autochtone gemeenteraadsleden dat doen.

Dirk Jacobs is licentiaat in de sociologie (Universiteit Gent) en doctor in de sociale wetenschappen (Universiteit Utrecht). Zijn proefschrift handelde over het debat aangaande kiesrecht voor vreemdelingen in Nederland en België. Dirk Jacobs is als onderzoeker verbonden aan het Instituut voor Politieke Sociologie en Methodologie (IPSoM) van de KUBrussel. Hij werkt momenteel aan een onderzoek naar multiculturaliteit in het tweetalige Brusselse veld.

Beknopte bibliografie

Carton, D. & Massaro, G. (1990) Leerjaren. Ervaringen van de eerste buitenlandse gemeenteraadsleden in Nederland. Utrecht: NCB.

Gilsing, R. (1991) De politieke participatie van migranten in Nederland. Nijmegen: Wetenschapswinkel Katholieke Universiteit Nijmegen.

Hegeman, F. & Bronk, W. (1994) Nieuwkomers in de Raad. Ervaringen van autochtone en allochtone raadsleden vergeleken. Utrecht: NCB.

Jacobs, D. (1998) Nieuwkomers in de politiek. Het parlementaire debat omtrent kiesrecht voor vreemdelingen in Nederland en België (1970-1997). Gent: Academia Press.

Rath, J. (1994) ‘Kiezen op elkaar. Migranten en machtsvorming’, in Buitenlanders Bulletin. 19 (2): 5-8.

Tillie, J. (1994) Kleurrijk Kiezen. Opkomst en stemgedrag van migranten tijdens de gemeenteraadsverkiezingen van 2 maart 1994. Utrecht: Nederlands Centrum Buitenlanders.

Tillie, J. (2000) De etnische stem, Opkomst en stemgedrag van migranten tijdens gemeenteraadsverkiezingen, 1986-1998. Utrecht: Forum.