Millenniumdoelstellingen: België laat kansen liggen

Veertig jaar lang gaven rijke landen met de ene hand ontwikkelingshulp, terwijl ze met de andere hand handelskansen ontzegden aan ontwikkelingslanden of die landen in schulden lieten stikken. Daaraan lijkt eindelijk een einde te komen. Regeringen van rijke landen worden tegenwoordig geacht te tonen dat hun beleid samenhang vertoont. Impliciet werd die coherentie altijd wel wat verwacht, maar geleidelijk is ze deel gaan uitmaken van officiële beleidsnota’s en zelfs van internationale akkoorden. Coherentie zit bijvoorbeeld gedeeltelijk vervat in de Millenniumdoelstellingen, ook gekend onder hun Engelse afkorting MDG’s: Millennium Development Goals.

De Millenniumverklaring

De MDG’s zijn afgeleid van de zogenaamde Millenniumverklaring die in september 2000 op het hoofdkwartier van de Verenigde Naties werd ondertekend door 189 landen. Eén van de staats- en regeringsleiders die op 8 september 2000 deze tekst onderschreven was premier Guy Verhofstadt. De Millenniumverklaring is een tekst van een tiental A4-tjes waarin de volkeren van deze wereld antwoorden geven op de problemen van veiligheid en vrede, het leefmilieu, de mensenrechten, en ontwikkeling en armoedebestrijding. Vooral voor dat laatste stonden er erg concrete resultaatsverbintenissen in de tekst, mét deadline.
Voor 2015 moesten een serie doelstellingen gehaald worden: het percentage mensen dat van minder dan een dollar per dag leeft, halveren; het percentage mensen die honger lijden, halveren; het percentage mensen zonder toegang tot drinkbaar water, halveren; kinderen moeten overal ter wereld ongeacht hun sekse de lagere school kunnen afmaken; de ongelijkheid tussen jongens en meisjes in het basisonderwijs en het secundair onderwijs wegnemen, bij voorkeur tegen 2005 en uiterlijk tegen 2015 op alle onderwijsniveaus; het sterftecijfer van kinderen onder de vijf jaar met twee derde terugbrengen; de sterfte van vrouwen op het kraambed met driekwart verminderen; de verspreiding van HIV/aids terugdringen en het aantal nieuwe gevallen van malaria en andere ernstige ziekten verminderen; de leefomstandigheden van 100 miljoen sloppenwijkbewoners aanzienlijk verbeteren tegen 2020. Deze ontwikkelingsdoelen waren niet zomaar uit de New Yorkse lucht gegrepen. De meeste werden vastgelegd in de VN-conferenties van de jaren negentig over onderwijs, sociale ontwikkeling, milieu en ontwikkeling, bevolkingsbeleid of vrouwen.
In maart 2002 werd in het Mexicaanse Monterrey de conferentie Financiering voor Ontwikkeling gehouden die moest vastleggen hoe de ontwikkelingsdoelen gefinancierd kunnen worden. De “Monterrey-consensus” schetste een ontwikkelingspartnership tussen rijk en arm. Ontwikkelingslanden moeten een goed bestuur voeren om in de eerste plaats zelf hun ontwikkeling te kunnen financieren, door het aantrekken van private investeringen en het liberaliseren van de handel. Daartegenover staat dat rijke landen meer en betere ontwikkelingshulp geven, schulden kwijtschelden en een gunstig economische omgeving scheppen voor de ontwikkelingslanden. De EU en de VS zegden in Monterrey meer hulp toe. De Belgische premier Verhofstadt viel er op. Hij beloofde er niet alleen dat België tegen 2010 0,7 procent van zijn inkomen aan ontwikkelingshulp zal besteden. Hij noemde de resultaten van de Monterrey-conferentie op het vlak van hulp zelfs ‘ontgoochelend’.

Maak er een campagne van

Hoe belangrijk deze verklaringen en engagementen ook waren, veel aandacht kregen ze niet. Jan Vandemoortele, hoofd van de afdeling armoede van UNPD, het VN-ontwikkelingsprogramma: ‘We vreesden dat er van de ontwikkelingsdoelen weinig terecht zou komen als we het daarbij lieten. Het waren de Amerikaanse professor Michael Doyle, speciaal adviseur van Kofi Annan, en ikzelf, die voorstelden de ontwikkelingsdoelen uit de verklaring te lichten en er een aparte campagne rond te starten.’
Het VN-secretariaat zag wel wat in het idee. De ontwikkelingsdoelen werden herschreven tot Millenniumdoestellingen. Daarbij werd wel wat geschoven met de doelstellingen uit de verklaring: er werden er een paar samengevoegd, zodat er ruimte kwam voor doelstelling acht: ‘Werken aan een mondiaal partnership voor ontwikkeling’. De eerste zeven MDG’s leggen de ontwikkelingslanden op te kiezen voor armoedebestrijding. MDG8 bepaalt hoe de rijke landen op allerlei terreinen een samenhangend ontwikkelingsbeleid kunnen voeren.
Experts vertaalden de acht MDG’s naar 48 indicatoren waaraan concreet gemeten kan worden of de doelen worden gerealiseerd. Bij de keuze van die indicatoren speelt ook de politiek mee, bekent Vandemoortele: ‘Meetbaarheid was een belangrijk criterium, maar internationale aanvaardbaarheid evenzeer. Als er zeer weinig in staat over gezinsplanning, is dat omdat de VS dat wilden.’ MDG8 werd bijvoorbeeld vertaald in het zestien indicatoren: de hoeveelheid ontwikkelingshulp, het deel van die hulp dat ongebonden is (dat niet moet geleverd worden door bedrijven van het schenkende land zelf), het deel van de hulp dat naar sociale basisvoorzieningen gaat, hoeveel schuld er wordt kwijtgescholden, wat de gemiddelde invoertarieven zijn op landbouwproducten en op kleding, de hoeveelheid landbouwsubsidies, …
Die zestien maatstaven zijn veel concreter dan de eerder vage toezeggingen in de Millenniumverklaring. Die gedaantewisseling zint de VS niet helemaal, ook al gaan de meeste van deze indicatoren terug op vroeger gemaakte afspraken. In maart 2005 kantten de VS zich in de statistische commissie van de VN tegen een voorstel dat landen ‘vooral voor doelstelling acht’ zou verplichten zo correct mogelijk te rapporteren. Toen de ontwikkelingslanden eisten dat er correcte rapportering opgelegd zou worden ‘voor alle acht MDG’s’, stemden de VS als enige tegen. De tegenstelling wordt echter niet op de spits gedreven omdat ook de VS in toenemende mate de Millenniumdoelstellingen erkennen en ernaar verwijzen. Een insider: ‘In plaats van te klagen dat de VS zich verzet tegen de 0,7 procent BNP voor ontwikkelingshulp, is het beter ervoor te zorgen dat er meer geld op tafel komt. En dat is momenteel het geval. De MDG-agenda heeft een invloed.’

Geen woorden maar daden?

Zijn we goed op weg om de MDG’s te realiseren? Eigenlijk niet. Voor de meeste MDG’s zitten we niet op schema. Al zijn er twee uitzonderingen. Het percentage absoluut armen in alle ontwikkelingslanden samen is gedaald van 27,9 naar 21,3 procent. Daarmee zitten we voor MDG1 op schema voor een halvering tegen 2015. Die prestatie is te danken aan Oost-Azië, dat er nu al in geslaagd is het percentage mensen dat moet leven minder een dollar per dag te halveren, terwijl in Subsahara-Afrika is het percentage absoluut armen tussen 1990 en 2001 gestegen is van 44,6 naar 46,4 procent. Ook het aandeel mensen dat toegang heeft tot drinkwater is in alle ontwikkelingslanden samen gestegen van 71 naar 79 procent. Daarmee zit de wereld ook op schema voor een deel van MDG7. Voor riolering en sanitaire voorzieningen komen we er echter niet aan het huidige tempo.
Met 815 miljoen “hongerlijders” in 2002 waren er weliswaar 9 miljoen minder dan in 1990, maar in Afrika en Zuid-Azië is het aantal hongerigen met respectievelijk 15 miljoen en 34 miljoen gestegen. Het percentage daalde over 15 jaar voor alle ontwikkelingslanden samen van 20 naar 17 procent, maar aan dat tempo geraken we nooit aan de vereiste 10 procent tegen 2015.
Het aandeel kinderen dat basisonderwijs geniet, steeg tussen 1990 en 2002 van 80 naar 83 procent, maar ook hier lijkt het doel dat alle kinderen lager onderwijs volgen tegen 2015 niet haalbaar. Vooral in Zuid-Azië (van 73 naar 79 procent) en zwart-Afrika (van 54 naar 62 procent) zijn nog grote inspanningen nodig. Latijns-Amerika en Noord-Afrika zitten op schema.
Voor de kindersterfte zitten we evenmin on track. In de ontwikkelingslanden daalde de sterfte per duizend kinderen weliswaar van 105 naar 88 tussen 1990 en 2003, maar dat staat nog ver van de reductie met twee derde die werd vooropgesteld. Ook voor de kraambedsterfte van moeders zijn er weinig aanwijzingen dat er enige verbetering is in de zwakste regio’s.
In alle streken behalve Subsahara-Afrika steeg het aantal mensen dat besmet is door het aidsvirus. In Afrika bleef de gemiddelde besmettingsgraad stabiel op 7 procent van de volwassenen maar dat komt omdat het zeer grote aantal mensen dat sterft van aids ongeveer overeenstemt met het aantal nieuwe infecties. Het aantal TB-lijders steeg van 145 naar 153 op duizend in alle ontwikkelingslanden samen. Dat is bijna uitsluitend te wijten aan Subsahara-Afrika. Afrika zal sommige MDG’s aan het huidige tempo pas over 150 jaar realiseren.
Inzake ecologische duurzaamheid is het beeld evenmin rooskleurig. Tussen 1990 en 2000 ging 940.000 vierkante km bos verloren, 31 keer België. Positief nieuws is dat 19 miljoen vierkante km nu beschermd gebied is, een stijging met 13 procent. De energie-efficiëntie is bijna overal wat toegenomen maar niet erg veel.
En hoe staat het met de rijke landen en hun MDG8? De globale ontwikkelingshulp die tussen 1992 en 1997 elk jaar daalde, stijgt weer. In 2004 haalde de wereld een recordcijfer van 79 miljard dollar aan ontwikkelingshulp. G7-landen als Frankrijk, Verenigd Koninkrijk en de VS droegen daar toe bij door hun hulp op te drijven. Duitsland bleef status quo en Italië zag zijn hulp de voorbije jaren zelfs dalen van 0,2 naar 0,15 procent.
In 2001 werd in de schoot van de Wereldhandelsorganisatie(WTO) wel een nieuwe onderhandelingsronde gestart die in het teken van ontwikkeling heet te staan, maar tijdens de onderhandelingen was daar niet zoveel van te zien. De rijke landen stellen zich even hard op als vroeger en eisen wederkerigheid in de toegevingen. Invoertarieven op kleding, textiel en landbouwproducten -waar de ontwikkelingslanden sterk in staan- zijn nog altijd een veelvoud van de tarieven op industriegoederen. Het Internationaal Muntfonds, waar de rijke landen de lakens uitdelen, hield tot nu toe in zijn Armoedebestrijdingsprogramma’s amper rekening met de MDG’s. Dat zegt de Amerikaanse professor economie Jeffrey Sachs die door VN-secretaris-generaal Kofi Annan werd aangezocht om concrete voorstellen te lanceren over hoe de MDG’s kunnen worden gehaald.
Slotsom is dat de meeste MDG’s niet gehaald worden, tenzij er drastisch bijgestuurd wordt. De Millennium+5 top van 14 tot 16 september is onder meer bedoeld om voor zo’n nieuw elan te zorgen. Maar de ontwerpteksten die ons onder ogen kwamen zijn niet indrukwekkend. Ze bevatten weinig nieuws, behalve het voorstel om met een International Financing Facility te beginnen, het Britse idee dat rijke landen nu meteen geld lenen op de geldmarkten om de MDG’s te financieren. Toetreden tot de IFF is evenwel vrijwillig en er wordt ook geen bedrag genoemd. ‘Voor de ngo’s is het alvast te weinig’, zegt Ann De Jonghe die voor Broederlijk Delen al maanden de onderhandelingen in New York volgt.

De krimpende Verhofstadt

Premier Verhofstadt slaagt er niet in om tegen 2010 0,7 procent van het Belgische inkomen aan hulp te geven. In 2002 bedroeg onze ontwikkelingshulp 0,43 procent van het BNP, in 2004 daalde dat naar 0,41 procent. Momenteel lijkt schuldkwijtschelding de makkelijkste manier om de hulpcijfers op te blazen zonder dat er daadwerkelijk geld op tafel wordt gelegd. Om die reden heeft Noorwegen beslist om schuldkwijtschelding niet langer bij de officiële ontwikkelingshulp te tellen. Ook België pleit ervoor schuldkwijtschelding anders te boeken dan als echt extra geld, maar blijft ondertussen wel serieus steunen op schuldkwijtschelding om zijn hulpcijfers op te krikken.
Tussen 2001 en 2004 steeg de hulp in ons land van 0,37 naar 0,41 procent van ons inkomen, maar indien schuldkwijtschelding niet of minder mag worden verrekend als hulp, zou er van die stijging niet zoveel meer overblijven.
schuldendossier is overigens zo complex dat een mediaspeler als Tony Blair met groot gemak de schuldkwijtschelding van de G8 in juli als dé grote doorbraak wist te verkopen. ‘Maar schijn bedriegt’, verklaart de Belgische IMF-directeur Willy Kiekens. ‘Het kost alle rijke landen samen 1,3 miljard dollar per jaar. Zo’n grote doorbraak is dat dus niet. De kwijtschelding van de 3 miljard dollar IMF-schulden zal voor een groot deel door Turkije en Brazilië worden betaald.’
Goed nieuws is dat België 0,31 procent van zijn inkomen besteedt aan hulp voor de Minst Ontwikkelde Landen (MOL’s). Dat is het hoogste cijfer ter wereld en een stuk boven het internationale streefcijfer van 0,2 procent. Ongetwijfeld speelt het feit dat onze drie ex-kolonies tot de MOL’s behoren, daarin een grote rol. Liefst 75 procent van al onze hulp gaat naar MOL’s. Minder goed nieuws is dat België de opvang van asielzoekers sinds enkele jaren meetelt als ontwikkelingshulp.
Sinds 1999 ligt wettelijk vast dat de Belgische hulp als hoofddoel heeft menselijke ontwikkeling te realiseren door middel van armoedebestrijding. Dat zijn min of meer de MDG’s avant la lettre. Het verklaart waarom de Belgische hulp meer MDG-gericht is dan bij andere donoren: in 2001 ging 46,9 procent van onze hulp naar MDG-sectoren; het gemiddelde onder donoren was 40 procent.
Ondertussen is het Belgische cijfer in 2004 gestegen naar 57,3 procent, al is schuldkwijtschelding goed voor de helft van die toename. Toch besteedt België volgens OESO-cijfers slechts 5,58 procent van zijn hulp aan lager onderwijs en basisgezondheidszorg. Een stuk onder het EU-gemiddelde van 9,37 procent en de beloftes van Kopenhagen (1995) om 20 procent van onze hulp daarvoor te reserveren.
Ons land nam enkele jaren geleden afstand van gebonden hulp. Met slechts één procent van onze hulp die “gebonden” is, scoort België in Europa alleen minder goed dan Ierland en Groot-Brittannië. Minister De Decker stelde echter van bij zijn aantreden dat hij niet per se tegen gebonden hulp is. Ook de nog altijd in de lucht hangende regionalisering van de Belgische hulp staat haaks op de MDG’s die juist meer harmonisering en minder bureaucratie in onze hulp willen.

De coherentie kan beter

MDG8 is eigenlijk een pleidooi voor samenhangend beleid. Dat was ook een van de belangrijkste objectieven van minister De Decker. Dat was een verstandige keuze: coherentie is immers een stok waarmee een minister van Ontwikkelingssamenwerking zowat alle ministers kan slaan of -vriendelijker- aanporren. Als hij de steun van de civiele samenleving en de publieke opinie op de juiste manier weet te mobiliseren en als het hem menens is.
Er is nu geregeld overleg tussen de ministeries van Financiën en Ontwikkelingssamenwerking om op een verstandige manier Belgische standpunten in te nemen in het IMF en de Wereldbank. Die samenwerking ligt echter niet wettelijk vast en hangt af van de goodwill van Financiën. Eind juni werd een wet gestemd die de regering verplicht jaarlijks een verslag voor te leggen aan het parlement over haar inspanningen om de MDG’s te bereiken. Het eerste deel van dat rapport moet verslag uitbrengen over ‘de activiteiten van de vertegenwoordiger van België in het IMF, de Wereldbank en de UNDP’. De formulering is vaag maar in vergelijking met het gebrek aan transparantie dat tot nu toe bestond over de Belgische standpunten in die instellingen, is het een doorbraak. Jaarlijkse rapportering kan de samenhang alleen maar ten goede komen.
In de voorbereiding van de aanstaande Millennium+5 top speelt België alvast een positieve rol, erkent Ann De Jonghe van Broederlijk Delen: ‘België ijvert ervoor om de MDG’s zoveel mogelijk in de tekst te krijgen. Ons land eist geen plaats op de voorgrond maar heeft een zeer actieve en waardevolle bijdrage op de achtergrond, zeker in het bemiddelen om patstellingen te doorbreken.’
De samenhang tussen handelsbeleid en ontwikkelingsbeleid wordt in grote mate bepaald door de Europese Unie die immers exclusief bevoegd is voor handel. De landbouwsubsidies van de EU die de competitie met de boeren uit het Zuiden vertekenen, zijn de voorbije jaren met 33 procent gestegen. Positief was dat de Unie met het Everything but Arms-programma de invoertarieven voor alle import uit de Minst Ontwikkelde Landen heeft afgeschaft. Dat leidde niet meteen tot een grote stijging van de invoer uit die landen. Om verschillende redenen: voor rijst, suiker en bananen geldt nog een overgangsregime. Bovendien beschikt de EU over een panoplie van niet-tarifaire handelsbelemmeringen, zoals sanitaire vereisten, die voor MOL’s moeilijk te omzeilen blijken. Verder beschikken de MOL’s over weinig handelscapaciteiten. Daarom wil MDG8 ook dat rijke landen meer bijdragen tot de handelscapaciteiten van die landen. België besteedde daaraan slechts 0,1 procent van zijn hulp in 2003 en 2004, een stuk onder het OESO-gemiddelde van 2,3 procent.
Adjunct-directeur-generaal Ontwikkelingsamenwerking Igor Haustrate kreeg de opdracht toe te zien op de coherentie van de Belgische posities inzake wereldhandel met ontwikkelingssamenwerking. Hij wordt geacht het zeer technische WTO-dossier bovenop zijn bestaande takenpakket te nemen. Dat is niet ernstig. In vergelijking met de inspanningen die Zweden en Nederland zich getroosten om in het hele regeringsbeleid rekening te houden met ontwikkelingsnoden blijft dat pover. Er is wellicht beterschap op komst want Haustrate werkt momenteel aan een voorstel over hoe België coherentie kan waarmaken.
De ngo’s wijzen er terecht dat op een coherent ontwikkelingsbeleid breder is dan de 16 maatstaven in MDG8. Wapenleveringen, migratiebeleid, milieubeleid, het gebrek aan stem van de ontwikkelingslanden in het globaal bestuur: ze hebben allemaal raakpunten met ontwikkelingsbeleid. België beoefent overigens al die bredere coherentie. Zo besliste het de bouw van een munitiefabriek in Tanzania niet te ondersteunen met publieke middelen. Maar coherentie is erg breed. Zo wijst het internationale netwerk van ontwikkelingsngo’s CIDSE erop dat belastingparadijzen en belastingontduiking zelden worden geassocieerd met ontwikkeling, terwijl ze de ontwikkelingslanden jaarlijks naar schatting 44 miljard dollar kosten. De EU herbergt 11 belastingparadijzen en België is een van de hardnekkigste verdedigers van het bankgeheim.

Het glas is halfvol

De MDG’s krijgen heel wat kritiek. Kris Panneels, directeur Multilaterale Samenwerking bij het Directoraat-Generaal Ontwikkelingssamenwerking stelt dat het aspect duurzaamheid zwaar onderschat wordt in de millenniumagenda. ‘Nergens wordt een conflict gezien tussen armoedebestrijding die gebaseerd is op economische groei en de draagkracht van de planeet.’ Anderen wijzen erop dat de MDG’s te weinig oog hebben voor het probleem van de ongelijkheid en de verdeling van rijkdom in en tussen landen.

Mestrum van Attac-Vlaanderen stelt dat de MDG’s ondemocratisch zijn en bepaald werden door de OESO in 1996. Jan Vandemoortele (UNDP) ontkent: ‘Het was precies andersom. De OESO-doelstellingen steunden op de VN-doelstellingen.’ Bovendien is het zo dat de civiele samenleving prominent aanwezig was en invloed uitoefende op de VN-conferenties waar de objectieven werden vastgelegd. Vandemoortele: ‘Ik zie de MDG’s juist als een proces dat meer diversiteit en pluralisme in het ontwikkelingsbeleid kan scheppen. De MDG’s zullen worden wat mensen er van maken.’ De Vlaamse ngo’s hebben er alvast oren naar want de komende tien jaar zullen ze campagne voeren rond de MDG’s. Op globaal niveau loopt onder andere de campagne Global Call for Action against Poverty met ngo’s uit bijna alle landen.

Robrecht Renard van de Universiteit Antwerpen vraagt zich hoe de MDG’s zich verhouden tot de Armoedebestrijdingsprogramma’s van het IMF en de Wereldbank. ‘Die erkenden nu eindelijk dat landen zelf eigenaar moeten zijn van hun armoedebestrijdingsprogramma’s, maar met de MDG’s worden de prioriteiten weer van buitenaf opgelegd.’ Een cruciale vraag is met welk economisch beleid de MDG’s gehaald moeten worden. ‘Armoedebestrijding is nog geen ontwikkeling’, zegt de Malinees Ousmane Sy die onlangs de Koning Boudewijnprijs voor Ontwikkelingssamenwerking kreeg terecht. Landen kunnen inderdaad niet blijvend geld in scholen, ziekenhuizen, drinkwater of riolering stoppen als hun inkomen niet toeneemt.

Sachs pleit in de eerste plaats voor massieve publieke investeringen in gratis onderwijs en basisgezondheidszorg voor iedereen, transport, energievoorziening, omkadering van boeren… Alleen door die investeringen in menselijk en materieel kapitaal kan de productiviteit worden verhoogd. De armste landen zitten volgens Sachs in een “armoedeval” omdat ze niet over het geld beschikken voor die investeringen. En dus moet het geld in een eerste fase grotendeels uit het buitenland komen. Dit is duidelijk een ander geluid dan de markt-en-niets-dan-de-markt filosofie van IMF en Wereldbank uit de jaren negentig. Sachs wil voorts dat alle landen een nationale strategie opstellen die uitgaat van de MDG’s en niet van de beschikbare financiële ruimte. Ook dat is een breuk met de huidige IMF-praktijk, zegt Sachs. Veel van wat Sachs voorstelt, staat in de ontwerptekst die op de Millennium+5 top moet worden goedgekeurd. (jvd)