12,8 miljard euro voor Oekraïne moet uitbreidingsmoeheid in de EU omzeilen

‘Wederom een dikke middelvinger naar het Nederlandse volk.’ ‘Ondertussen in Kiev: Oekraïne wil bij de EU en Brussel zet de deur open. Gefeliciteerd Nederland met Oekraïne, nieuwe kandidaat-lidstaat.’

Dat waren de beschaafdere reacties uit Nederland na de recente EU-Oekraïne top in Kiev. Nederland en Litouwen werden opnieuw in hetzelfde bedje ziek: de eeuwige discussie of Oekraïne wel of niet lid moet worden van de EU.

EU-steun voor Oekraïne 
► 3,41 miljard euro: leningen onder het EU Macro Financial Assistance-programma. Hoogste bedrag ooit aan een derde land geleend. Bedoeld voor: de strijd tegen corruptie, voor maatregelen die vrijhandel stimuleren en voor sociale bijstand aan interne vluchtelingen (IDP’s). Deze leningen zijn bedoeld voor partnerlanden die een begrotingscrisis doormaken, als aanvulling op leningen van het IMF. Normaal kunnen alleen (potentiële) kandidaat-lidstaten en partnerlanden van het Europese Nabuurschapsbeleid (bijvoorbeeld het Eastern Partnership) ervan genieten. Het doel is om het land financieel gezond te maken via economische aanpassingen. Het is noodhulp, geen structurele budgetsteun zoals bij het Instrument for pre-accession assistance of het Cohesiefonds.
► 3 miljard euro: leningen van de Europese Investeringsbank. Bedoeld voor: ontwikkeling van infrastructuur in transport, energie, landbouw, onderwijs en administratie.
► 2,7 miljard euro: investeringen van de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling (opgericht door onder andere de Europese Investeringsbank om transities naar markteconomie te ondersteunen). Bedoeld voor: banksector en landbouwondernemingen.
► 879,2 miljoen euro: subsidies voor de strijd tegen corruptie, steun aan het maatschappelijk middenveld, financiering van kleine en middelgrote ondernemingen, decentralisatie en ondersteuning van lokale besturen, hervorming van administraties, ondersteuning van de rechtsstaat (justitie en politie).
► 76,7 miljoen euro voor verkiezings-waarneming en steun aan OVSE.
► 200 miljoen euro uit het budget van het Europees Nabuurschapsbeleid.Ooit was het vanzelfsprekend: de landen die de stadia van het uitbreidingsbeleid doorliepen, waren op weg naar lidmaatschap. Tegenwoordig integreert de EU nieuwe landen met instrumenten zoals associatieovereenkomsten en visumvrijstelling zonder hen een perspectief op lidmaatschap te bieden.

Dat is een nieuw fenomeen in het EU-uitbreidingsbeleid dat op termijn kwalijke gevolgen kan hebben: associatieovereenkomsten alleen bieden burgers van die landen nooit toegang tot de arbeidsmarkt in de EU, tot de Schengenzone, en tot de grote EU-steunfondsen die moeilijkheden bij transities kunnen compenseren (het Instrument for pre-accession assistance voor kandidaat-lidstaten en het Cohesiefonds van 318 miljard euro voor lidstaten).

De associatieovereenkomst met Oekraïne bepaalt op verzoek van Nederland bovendien dat de overeenkomst de lidstaten niet verplicht tot financiële bijstand.

Donkere tunnel zonder licht aan het einde

De economische hervormingen die Oekraïne doorvoert onder de associatieovereenkomst zullen op termijn de economie veranderen. ‘Grote industrieën en hele sectoren zullen moeten sluiten’, zegt voormalig diplomaat Bohdan Yaremenko, tegenwoordig directeur van Maidan of Foreign Affairs, een van de belangrijkste pro-Europese denktanks.

‘In het oosten hinkt uitbreiding op één been verder: er met soft power voor zorgen dat landen zich aansluiten op de EU. In Brussel is het andere been afgezaagd: uitzicht op lidmaatschap.’

‘Dat kan leiden tot nog grotere werkloosheid en sociale woede. Als EU-lidmaatschap niet volgt, zal dit proces vooral Europese bedrijven bevoordelen en niet de Oekraïense bevolking.’

Johannes Hahn, Europees commissaris voor Uitbreidingsonderhandelingen, is het niet eens met die kritiek. Zijn communicatiedienst stuurde MO* een waslijst aan EU-programma’s die Oekraïne financiële steun geven. ‘In totaal gaat het om 12,8 miljard euro om hervormingen te ondersteunen. Geen enkel ander derde land heeft ooit zoveel EU-steun ontvangen.’ (zie kader voor meer uitleg)

De Europese Commissie lijkt op die manier de verhitte discussies over lidmaatschap van Oekraïne te omzeilen. Als er onenigheid is tussen lidstaten over uitbreiding, dan voorziet een coalitie van bereidwilligen een smak geld om de negatieve effecten daarvan op te vangen, en Oekraïne toch niet opnieuw uit de invloedssfeer te verliezen.

Maar ziet de bevolking die steun wel even helder als de symbolische status van kandidaat-lidstaat?

Yaremenko is niet overtuigd: ‘Op dit moment is de Europese integratie van Oekraïne een doelloos proces, een donkere tunnel zonder licht aan het einde. Er is een gebrek geslopen in de constructie van het EU-uitbreidingsbeleid: in het oosten hinkt uitbreiding op één been verder – er met soft power voor zorgen dat landen zich aansluiten op de EU – en in Brussel is het andere been afgezaagd – uitzicht op volwaardig lidmaatschap. Op lange termijn kan dat fataal zijn voor het imago van de EU.’

‘We horen in Oekraïne steeds meer stemmen, kracht bijgezet door Russische propaganda, dat de EU neoliberaal en neokoloniaal is en alleen de eigen elites bedient. Waarom zou Oekraïne haar machinebouw, raketindustrie en luchtvaartindustrie afbouwen en tienduizenden jobs verliezen als het onvoldoende in de plaats krijgt?’

In Hongarije en Polen, buurlanden van Oekraïne die lid zijn van de EU, was de economische aanpassing een belangrijke reden voor de opkomst van nationalistische populisten en eurosceptici, zelfs mét EU-steun als (kandidaat-)lidstaat. Maar die steun kon de meest schadelijke effecten toch matigen.

Waar in Hongarije en Polen nationalistisch populisme opkwam, neemt dat in Oekraïne de vorm aan van pro-Russische retoriek, zoals na de vorige pro-Europese opstand in 2004.

Uitbreiding: business-as-usual verstoord door eurosceptici

Associatieovereenkomsten houden geen automatisch recht op lidmaatschap in – daarvoor zijn nog vele andere stappen nodig. Maar als die andere stappen gezet worden, was een associatieovereenkomst tot nu toe wel een fase op weg naar volwaardig lidmaatschap.

“Kandidaat-lidstaat”
1. Macedonië (sinds 2005)
2. Montenegro (sinds 2010)
3. Albanië (sinds 2014)
4. Servië (sinds 2012)
5. Turkije (sinds 1999)

“Potentieel kandidaat-lidstaat”1. Kosovo
2. Bosnië en Herzegovina

Waarschijnlijk zal Montenegro de volgende nieuwe EU-lidstaat zijn. Op 5 juni 2017 werd Montenegro al lid van de NAVO. Het enige andere land waarmee actieve toetredingsonderhandelingen lopen, is Servië. 

Sinds het Brexit-referendum in 2016 organiseert de EU voor de eerste keer een inkrimping in plaats van een uitbreiding. Toch waren er eerder al referendums die euroscepticisme onthulden: in Denemarken over het Verdrag van Maastricht in 1992 (50,7% tegen), in Zweden over de euro in 2003 (55,9% tegen), in Frankrijk (54,7% tegen) en Nederland (61,5% tegen) over het Grondwettelijk Verdrag in 2005. En vorig jaar stemde 61% van de Nederlanders tegen het associatieakkoord met Oekraïne.Zo is het voor de zeven kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten van de Balkan, maar niet langer voor Oekraïne, Moldavië en Georgië. Deze landen van het Eastern Partnership zijn na de Balkan de volgende groep landen die EU-lidstaat zou worden. Maar ook de eerste groep die zich aanpast zonder per se lid te kunnen worden.

De landen hebben het statuut “associatieovereenkomst”. In elke overeenkomst is een erkenning opgenomen van het “Europees perspectief” van deze landen.

Oekraïne, Moldavië en Georgië zijn na de Balkan de volgende groep landen die EU-lidstaat zou worden. Maar ook de eerste groep die zich aanpast zonder per se lid te kunnen worden.

‘De goedkeuring van de overeenkomst in de Nederlandse Senaat is een belangrijk signaal van heel Nederland en de EU dat de toekomst van onze Oekraïense vrienden in Europa ligt’, zei de president van de Europese Commissie Jean-Claude Juncker.

De Nederlandse premier Mark Rutte zag dat toch anders. De recente EU-Oekraïne top in Kiev waar de associatieovereenkomst tussen de EU en Oekraïne werd bezegeld, onthulde diepe onenigheid tussen EU-lidstaten over wat “Europees perspectief” of “Europese toekomst” betekent. Voor uitgesproken voorstanders van EU-lidmaatschap voor Oekraïne, zoals Litouwen, betekent het zonder twijfel lidmaatschap. Voor tegenstanders, zoals Nederland, niet.

Een recent onderzoek van Chatham House bevestigde wat we al wisten: dat er geen overeenstemming bestaat tussen de elites en het brede publiek over uitbreiding naar nieuwe landen.

Toch delen ongeveer evenveel leden van het publiek als van de elite de uitgesproken mening dat de uitbreiding te ver gegaan is: 47% van het publiek en 40% van de elite. Maar als we kijken naar de uitgesproken mening dat de uitbreiding niet te ver gegaan is, verschijnt een bredere kloof: slechts 22% van het publiek en 44% van de elite.

Velen die tot de Europese elite horen, beschouwen de grote uitbreiding van de EU in 2004, naar het voormalige communistische Centraal- en Oost-Europa, als een van de grootste successen omdat het toetredingsproces zorgde voor een transitie naar democratie en een markteconomie.

‘Niets is belangrijker in mijn leven dan het einde van de opdeling van Europa en de uitbreiding van de EU in 2004’, tweette vicepresident van de Europese Commissie Frans Timmermans vorige week naar aanleiding van het terugschroeven van die transitie in Polen, dat in 2004 toetrad.

Juncker nam nota van het groeiende euroscepticisme. Hij kondigde een tijdje geleden al aan dat de EU onder zijn regering niet zal uitbreiden. De laatste uitbreiding van de EU dateert van 2013, toen Kroatië erbij kwam. Een volgende uitbreiding staat er dus niet meteen aan te komen.

Marshall Plan tegen “dodonisatie” van Oekraïne

De voormalige premier van Litouwen Andrius Kubilius deed een voorstel voor een uitweg uit dit dilemma: ‘Als de EU niet in staat is om Oekraïne het perspectief van lidmaatschap te bieden, is de enige andere keuze: een Marshall Plan. In de Europese geschiedenis waren er slechts twee succesvolle beleidsinstrumenten tegen politieke dominantie van de Sovjet-Unie: het Marshall Plan van 1947 en de EU-uitbreiding van 2004.’

Kubilius wil het voorstel op tafel leggen tijdens de volgende top van het Eastern Partnership in november. Hij wil vier miljard euro per jaar vrijmaken uit het EU External Investment Plan.

Voorstanders van zo’n Marshall Plan vrezen dat Oekraïne anders opnieuw naar Rusland zal kijken.

Sinds de onafhankelijkheid in 1991 wordt Oekraïne heen en weer geslingerd tussen de EU en Rusland. President Koetsjma was gematigd pro-Europees, maar volgde het zogenaamde multivectorale beleid: geen strategische oriëntatie op één van beide grootmachten, maar op allebei.

President Joesjtsjenko beëindigde dat beleid en zei na de pro-Europese opstand van 2004 dat Oekraïne op termijn lid zou worden van de EU én de NAVO. Zijn regering lobbyde bij de EU om de onderhandelingen rond visumvrijstelling te beginnen.

‘Als de EU niet in staat is om Oekraïne het perspectief van lidmaatschap te bieden, is de enige andere keuze: een Marshall Plan.’

Maar in 2005 tuimelde Brussel in de eerste golf van euroscepticisme, met de referenda tegen de Europese Grondwet in Frankrijk en Nederland. Uit electorale overwegingen waren Europese politici niet bereid om Kiev positieve signalen te geven.

Dat speelde mee in de berekeningen van de volgende president Janoekovitsj om Oekraïne opnieuw richting Rusland te navigeren, ook al voerde hij tegelijk ook hervormingen door om de associatieovereenkomst met de EU te kunnen ondertekenen.

‘Een multivectoraal beleid lijkt een goede zaak, maar het is eigenlijk afpersing’, zegt Bohdan Yaremenko. ‘Janoekovitsj sprak met de EU over leningen van tientallen miljarden, zogezegd nodig om de associatieovereenkomst te kunnen ondertekenen. Toen de EU weigerde, ging hij naar de Russische president Poetin en ondertekende hij een akkoord voor een Russische lening van 13 miljard. Dat is afpersing.’

‘Het is een spelletje dat president Loekasjenko van Wit-Rusland ook speelt. Als hij ziet dat Rusland niet meegaand is, laat hij wat politieke gevangenen vrij om de EU te laten geloven dat hij “democratiseert” en dan begint hij met de EU te onderhandelen over leningen.’

Na de tweede pro-Europese opstand van 2013 - nadat Janoekovitsj de ondertekening van de associatieovereenkomst had uitgesteld en Russische steun had aanvaard - herhaalt de geschiedenis zich: een momentum voor de status van kandidaat-lidstaat wordt afgewend door euroscepticisme.

Met dat verschil dat de Oekraïense samenleving méér pro-EU is en de Europese bevolking méér eurosceptisch dan in 2005. De contradicties nemen toe en de carrousel draait verder. Een volgende president zou zoals Janoekovitsj kunnen zeggen: ‘Als de EU ons niet wil, laten we naar Rusland kijken.’

Ondanks de al genereuze EU-steun voor Oekraïne, is volgens Kubilius een Marshall Plan nodig om de “dodonisatie” van Oekraïne te voorkomen. Dodon is de president van Moldavië, een ander land van het Eastern Partnership dat jaren geleden al een associatieovereenkomst en een visumvrijstelling van de EU kreeg. Dat bleek onvoldoende om te voorkomen dat het land onder Dodon toch opnieuw aanleunt bij Rusland.

‘Gefrustreerde mensen die in hun dagelijks leven geen voordelen zien van de pro-EU hervormingen, zijn vatbaar voor pro-Russische retoriek’, zegt Kubilius.

Ook de Europese Volkspartij (EVP) – de grootste fractie in het Europees Parlement waar CD&V, de partij van de Duitse Bondskanselier Angela Merkel en de commissaris Hahn deel van uitmaken – stemde op haar partijcongres in maart 2017 in Malta een resolutie over een Marshall Plan voor Oekraïne. De Oekraïense president Petro Porosjenko sprak het congres toe.

In de resolutie staat dat Oekraïne geholpen moet worden om de criteria van Kopenhagen te kunnen halen. Dat zijn de criteria om in aanmerking te komen voor lidmaatschap van de EU. De EVP laat er dus geen twijfel over bestaan: Oekraïne moet op termijn wél toetreden tot de EU.

Geopolitieke overwinningen boeken op Rusland lijkt de reden waarom het uitbreidingsbeleid op één been verder hinkt. De Europese Commissie lijkt te gokken: de belangrijkste landen van het Eastern Partnership kunnen al beginnen met integratie en ondertussen hopen we op een verandering van het politieke klimaat in de EU, zodat, als de landen min of meer klaar zijn voor lidmaatschap, er meer steun voor zal zijn bij EU-lidstaten. Het euroscepticisme zal in die tijd misschien afnemen, ook al schippert het de voorbije twintig jaar altijd tussen de 50% en 60%.

Vrijhandel is geopolitiek, oligarchie een obstakel

Het toetredingsproces is niet langer de grote hoop van de EU om hele regio’s te transformeren. Tegenwoordig moeten handel en investeringen soelaas bieden.

Sinds de oorlog is de handel tussen Oekraïne en Rusland met 25 procent gedaald. De EU zal iets in de plaats moeten bieden voor deze verloren handel, wil het Oekraïners warm houden voor de EU.

Vorige maand maakte de Europese Commissie bekend dat de export van Oekraïne naar de EU, dankzij de voorlopige toepassing van de associatieovereenkomst, met 24 procent is toegenomen vergeleken met dezelfde periode in 2016. De export naar de EU is na twee jaar van dalende handel opnieuw beginnen groeien. De EU is nu de grootste exportmarkt voor Oekraïne: 37 procent van alle Oekraïense export ging in 2016 naar de EU. Naar Rusland slechts 10 procent.

Naarmate de Oekraïense economische standaarden aangepast worden aan de Europese, bijvoorbeeld rond voedselveiligheid en consumentenbescherming, zal die export nog toenemen. Vorige week verlaagde de Europese Raad de importtarieven voor Oekraïense landbouwproducten, zoals honing.

‘Sommige Oekraïense producenten bereikten al na drie weken het exportquotum’, zegt Yaremenko. ‘De quota voor Oekraïense honing bijvoorbeeld, waren zo laag en onze capaciteit zo groot dat onze producten minder interessant worden voor Europese markten omdat ze duur zijn. Bedrijven moeten prijzen verhogen omdat ze hogere importtarieven moeten betalen als het quotum overschreden is.’

De communicatiedienst van commissaris Hahn laat weten dat de vrijhandelszone moet leiden tot de ‘steeds verdere economische integratie van Oekraïne in de interne markt van de EU’.

Ook de visumvrijstelling brengt economische opportuniteiten. Zo kondigde Ryanair aan om vanaf het najaar zijn low-cost vluchten naar Oekraïense luchthavens te brengen. De Oekraïense minister van Transport gebruikte het perspectief van de visumvrijstelling in zijn lobbywerk om buitenlandse luchtvaartmaatschappijen naar Oekraïne te halen.

Ook de burgemeester van de West-Oekraïense stad Lviv probeert al jaren om het monopolie van Ukraine International Airlines te breken en low-cost maatschappijen aan te trekken.

Uiteindelijk haakte Ryanair een paar weken geleden opnieuw af. Reden: geen eerlijke concurrentie wegens het monopolie van Ukraine International Airlines, eigendom van de oligarch Ihor Kolomoyskyi. Dit is een voorbeeld van hoe de economische macht van Oekraïense oligarchen de vrije markt hindert.

Bohdan Yaremenko sloot zich aan bij de partij UKROP, Ukrainian Association of Patriots, die gefinancierd wordt door Kolomoyskyi. ‘Ik kan best kritiek uiten op Kolomoyskyi’, zegt hij. ‘Ook binnen de partij kan dat. Kolomoyskyi controleert veel sectoren in Oekraïne. In sommige sectoren, zoals de media, had dat positieve effecten. Maar zijn monopolie in de luchtvaartsector is schadelijk. Hij houdt de prijzen kunstmatig hoog, zorgt ervoor dat andere maatschappijen niet actief worden in onze luchthavens en houdt zo de ontwikkeling van onze steden tegen.’

‘Uitbreiding naar oosten onmogelijk als we vasthouden aan huidig model’

Grote sommen geld voor Oekraïne kunnen het dieperliggende probleem in de EU niet oplossen: de contradictie van een uitbreidingsbeleid zonder perspectief op toetreding.

De discussie over Oekraïne is een existentieel debat in de EU: zijn landen nog steeds onderweg naar dezelfde unie? Of kunnen landen aan verschillende snelheden onderweg zijn naar verschillende soorten lidmaatschap?

De discussie over Oekraïne is een existentieel debat in de EU: kunnen landen aan verschillende snelheden onderweg zijn naar verschillende soorten lidmaatschap?

In het eerste geval is het onwaarschijnlijk dat Oekraïne ooit lid wordt. In het tweede geval kan Oekraïne lid worden, niet van déze unie, maar van een andere. Er zouden dan verschillende soorten lidmaatschap uitgewerkt worden.

Dat bestaat al: IJsland, Noorwegen en Zwitserland zijn ook geen EU-lidstaten, maar nemen wel deel aan de interne markt en de Schengenzone. Over de status van het Verenigd Koninkrijk wordt onderhandeld in de Brexit-onderhandelingen.

‘Ik erger me aan het feit dat we voortdurend naast de kwestie praten’, zegt Sergiy Sydorenko van Evropeiska Pravda, de nieuwssite die de ontwikkelingen rond de Europese integratie van Oekraïne volgt.

‘Er is geen kans om Oekraïne te integreren in de EU zoals die nu bestaat. Zowel tegenstanders als voorstanders van lidmaatschap voor Oekraïne spreken anno 2017 nog altijd over het soort lidmaatschap zoals dat al dertig jaar bestaat. Het Eastern Partnership moet hervormd worden: we moeten alleen verder werken met de landen die bereid zijn het Europese pad te volgen, en hen moeten we volledige duidelijkheid verschaffen.’

Volgens de Litouwse minister van Buitenlandse Zaken Linas Linkevicius stelt de discussie rond Oekraïne het vermogen van de EU op de proef om invloed uit te oefenen.

‘Maar dit stelt vooral ons vermogen op de proef om onszelf heruit te vinden’, zegt Sydorenko. ‘Uitbreiding naar het oosten is niet langer mogelijk volgens het gangbare uitbreidingsmodel. We moeten deze landen waar een meerderheid bestaat voor een vorm van aansluiting bij de EU, noch helemaal integreren (zoals Litouwen wil), noch helemaal afstoten (zoals Nederland wil). We moeten voor deze landen een nieuw uitbreidingsmodel uitwerken.’

Daar kunnen we niet te lang mee wachten. ‘De EU voelt zich een beetje te comfortabel omdat Oekraïne toch geen andere kant op kan: met Rusland is er oorlog. Dat is een gevaarlijke gok’, zegt Maidan-activiste Kateryna Kruk.

‘Uitbreiding naar het oosten is niet langer mogelijk volgens het gangbare model. We moeten deze landen noch helemaal integreren, noch helemaal afstoten, maar voor hen een nieuw model uitwerken.’

‘Kijk naar Turkije: een associatieovereenkomst sinds 1986, zelfs toetredingsonderhandelingen, maar gemengde signalen vanuit de lidstaten tegen de toetreding van Turkije. Turkije is nu verloren.’

Toetredingsonderhandelingen met Turkije zijn voor onbepaalde tijd bevroren, maar Turkije ontvangt tot 2020 nog wel 4,4 miljard euro EU-steun onder het Instrument for pre-accession assistance voor kandidaat-lidstaten, ook al voldoet het land na antidemocratische maatregelen en massa-arrestaties niet meer aan de voorwaarden.

Daarnaast ontvangt Turkije ook 3 miljard euro onder de EU-Turkije vluchtelingendeal. Duitsland “overweegt” nu om de EU te vragen financiële steun voor Turkije op te schorten als het niet snel de Duitse journalist Peter Steudtner en activisten van Amnesty International vrijlaat. Zij werden officieel beschuldigd van “terrorisme”.

De vluchtelingendeal opzeggen ligt gevoelig voor Merkel, een paar maanden voor de Duitse parlementsverkiezingen. Maar ze zou ook kunnen spreken over de intrekking van de steun die Turkije nog krijgt als “kandidaat-lidstaat”. Volgens Litouwen kan dat geld beter gaan naar landen die wel pro-EU hervormingen doorvoeren, zoals Oekraïne.