Dossier: 
De stad doet wat de staat niet wil

Utrecht vangt dakloze mensen zonder verblijfsvergunning op

© © SNDVU

De stad Utrecht biedt dakloze mensen zonder papieren vier b’s: bed, bad, brood en begeleiding. Voor 92 procent van de mensen in de opvang wordt uiteindelijk een duurzame oplossing gevonden.

Als burgemeesters zouden regeren, zou de wereld er dan anders uitzien? De Amerikaanse politicoloog Benjamin Barber dacht van wel, het Nederlandse Utrecht bewijst dat het zo is. Waar de Nederlandse staat mensen zonder wettig verblijf letterlijk op straat zette, sprong de stad in de bres en haalde hen binnen in een uitgekiend opvangmodel. Een stadsverhaal over menslievendheid maar ook over eigenbelang.

In 2015 dropte een mensensmokkelaar Mirwais Mahrzoi in de Randstad van Nederland, in een Rotterdams achterafstraatje. De survivaltools die hij boven op zijn duurbetaalde reis kreeg waren minimaal: ‘Klamp een politieagent aan met de boodschap dat je asiel wil aanvragen in Nederland.’ Met dit summiere advies en in het volle besef dat de bruggen tussen Afghanistan en Europa definitief verbrand waren, stapte Mirwais uit. Dat het nog even zou duren voor zijn ziel tot rust zou komen, wist hij niet.

Van Rotterdam werd Mirwais doorgestuurd naar Ter Apel in het noorden van het land, om er zich aan te melden bij het centrale aanmeldloket voor asielzoekers. Het aantal asielzoekerscentra waar hij tijdens zijn lange asielprocedure verbleef, dikte aan: Ter Apel, Alphen aan de Rijn, Budel, en ten slotte een opvangcentrum bij Utrecht.

Toen kwam de brief met de boodschap dat de Nederlandse rijksoverheid geen reden zag om hem bescherming te geven, en zijn toekomstbeeld kleurde zwart. Binnen de maand moest hij Nederland verlaten. ‘Alsof teruggaan naar Kaboel een optie was’, zegt Mirwais, terwijl hij, alsof hij het nog altijd niet kan geloven, zijn hoofd schudt. En dus bleef hij, zonder verblijfsrecht. Voorbestemd om zoals vele anderen een schaduwleven in de illegaliteit te leiden.

‘Ze deden wat niemand had gedaan: ze luisterden. Eindelijk geloofde iemand dat ik niet voor mijn plezier mijn familie had verlaten.’

Maar de gemeente Utrecht deed het anders uitdraaien. Hij belandde er in de noodopvang. ‘Het was alweer een nieuwe plek. Eerst een aantal maanden in de nachtopvang, daarna kreeg ik vierentwintig uur per dag een eigen kamer in een echt huis.’ Mirwais vertelt dat hij op dat moment nog weinig hoop had, dat hij nog maar weinig mensen vertrouwde. Maar hij kreeg een plek om tot rust te komen, mensen die hem begeleidden en medische zorgen als die nodig waren.

Zijn vertrouwen groeide toen de hulpverleners zich samen met hem over zijn situatie bogen en zijn vluchtverhaal grondig bekeken. ‘Ze deden wat niemand had gedaan: ze luisterden. En ze erkenden mijn verhaal. Eindelijk geloofde iemand dat ik gevaar had gelopen in Afghanistan, dat ik niet voor mijn plezier mijn familie had verlaten.’

Onder begeleiding van de Stichting Noodopvang Dakloze Vreemdelingen Utrecht (SNDVU) besloot Mirwais om, met nieuwe elementen toegevoegd aan zijn dossier, een nieuwe asielaanvraag in te dienen. Na anderhalf jaar in de noodopvang kreeg Mirwais in september 2019 verblijfsdocumenten in Nederland. Mirwais doet zijn verhaal in het Nederlands. Hij pikte het op tijdens zijn vrijwilligerswerk in de publiekstuin en in de nachtopvang. Nu zijn Afghaans diploma is erkend, wil hij verder studeren: eerst een taalcursus Nederlands voor gevorderden, dan hogeschool.

De pragmatische stad

Al in de jaren negentig verstrengde Nederland zijn wetgeving voor asielzoekers en mensen zonder wettig verblijf. De deuren naar de sociale zekerheid en andere steunmaatregelen gingen toe. In 2001 maakte Nederland met de nieuwe Vreemdelingenwet ook komaf met de opvang voor afgewezen asielzoekers. Enkel mensen die bereidwillig meewerken aan hun terugkeer, kunnen nog op beperkte opvang rekenen. De wethouder vond dat een strenge, rechtvaardige en logische regel.

Maar veel afgewezen asielzoekers zagen die terugkeerlogica niet. Voor mensen die de banden met hun thuisland hebben doorgeknipt, om diverse redenen, is terugkeer geen optie. Het betekent dat hun duurbetaalde traject naar een nieuw begin mislukt is. En dus blijven ze. Dat is vandaag zo, dat was ook zo twintig jaar geleden.

Het gevolg was dat nogal wat mensen op de straat belandden, ook gezinnen met kinderen. ‘Het was net als bij jullie in Brussel’, zegt Jan Braat, die ik samen met Niene Oepkes in Utrecht ontmoet. Braat en Oepkes zijn beleidsadviseurs asiel en migratie bij de gemeente Utrecht en trekken al twintig jaar de kar van het gemeentelijk opvangbeleid.

© Tine Danckaers

Mirwais, gevlucht uit Afghanistan, verbleef anderhalf jaar in de Utrechtse nood- opvang. Zijn asiel- aanvraag én diploma werden nu erkend.

Dat van Brussel had ik Jan Braat al eerder horen zeggen, op een studiedag in Brussel, waar hij de Utrechtse aanpak voor dakloze mensen zonder wettig verblijf als alternatief model kwam voorstellen. Onderweg van Brussel-Centraal naar de conferentiezaal was hij verschillende daklozen tegengekomen, waaronder een niet-Europees gezin met kinderen in een Brussels portaal. Het was een natte, koude decemberdag, en hun open ellende deed voorbijgangers de pas versnellen. ‘Die vreselijke toestand van mensen zonder opvang of perspectief op straat hadden we in 2001 ook in Utrecht. Tot we inzagen dat mensen op straat laten geen oplossing, maar juist het probleem is. Vandaag hebben we nog nauwelijks daklozen in de Utrechtse straten.’

‘We hadden overlast op straat, kleine criminaliteit, als gevolg van dakloosheid. We moesten dus ingrijpen als gemeente.’

Jan Braat vertelt hoe Utrecht bijna twintig jaar geleden als stad in het gat sprong dat de rijksoverheid had gecreëerd door de opvang voor mensen zonder wettig verblijf stop te zetten. Net als andere Nederlandse steden besloot ook Utrecht om te beginnen met gemeentelijke noodopvang: de zogenaamde bed-bad-brood-opvang. Utrecht voegde er, net als Eindhoven en Groningen, een vierde ‘b’ aan toe: die van begeleiding. De stad zette in op 24 uursopvang mét intensieve begeleiding van de mensen in de opvang, en koos daarmee voor een duurzame en oplossingsgerichte aanpak.

Dat neemt tijd in beslag, voegt Niene Oepkes toe. ‘We kleven geen termijn op de opvangduur, dus mensen kunnen wel even in onze opvangstructuren zitten. Hun dossiers zijn vaak complex en het vraagt tijd om dat goed aan te pakken’, zegt Oepkes. ‘Maar het doel is echt om één keer stevig te investeren en samen met de mensen een bestendige oplossing voor hun situatie te zoeken.’ ‘Die oplossing kan duurzame terugkeer betekenen, al is dat niet ons uitgangspunt, of het kan betekenen dat ze toch een verblijfsvergunning krijgen. En wat blijkt? Onze resultaten zijn echt goed. Daar kan je niet naast kijken.’

De resultaten die Utrecht kan voorleggen zijn inderdaad verbluffend: voor meer dan 92 procent van de mensen die werden opgevangen, werd een duurzame oplossing gevonden (zie grafiek).

Neuzen in dezelfde richting

Toen Utrecht in 2002 koos voor een oplossingsgerichte aanpak, leek dat lijnrecht te staan tegenover de aanpak van de Nederlandse overheid. Die laatste hanteerde haar migratie- en opvangbeleid almaar strenger. In 2003 werd toenmalig politica Rita Verdonk minister van Vreemdelingenzaken en Integratie. Haar harde aanpak en het streng naleven van de Vreemdelingenwet uit 2001 bezorgden Verdonk niet alleen de bijnaam “IJzeren Rita” maar ook flink wat stemmen bij de volgende verkiezingen.

Verdonk, overigens geboren en getogen in Utrecht, was een hardliner binnen de liberale partij VVD. En die VVD zat ook mee aan de knoppen in Utrecht, samen met de sociaaldemocratische PvdA en een lokale partij.

‘Het is niet alleen een humanitaire overweging, het gaat ook om eigenbelang.’

De PvdA leverde dan wel de burgemeester, maar het gemeentebestuur was niet opvallend progressief. Hoe kregen de Utrechtse partijen hun violen dan gelijkgestemd over een zo polariserend thema als migratie?

‘Het doel van onze aanpak was en is nog altijd om illegaliteit te voorkomen. En net dat, die illegaliteit, is het probleem waar het om gaat’, reageert Niene Oepkes. ‘Daar vind je bij alle partijen steun voor. Het gaat erom een probleem aan te pakken. Het is niet alleen een humanitaire overweging, het gaat ook om eigenbelang.’

‘We koppelden de opvang van mensen zonder verblijfsrechten aan de aanpak van problemen met de veiligheid en de openbare orde’, zegt Jan Braat. Hij verwijst naar een onderzoek over de Utrechtse harddrugsscene uit 2003. Ongeveer achttien procent van de mensen uit die scene waren mensen zonder wettig verblijf. Het ging voornamelijk om niet-begeleide minderjarige vreemdelingen die na hun achttiende verjaardag geen recht meer hadden op bescherming en opvang. ‘We hadden overlast op straat, kleine criminaliteit, als gevolg van dakloosheid. Meisjes werden tot prostitutie gedwongen. Mensen kwamen terecht in kwetsbare posities in het illegale arbeidscircuit en werden uitgebuit.’

‘We moesten dus ingrijpen als gemeente. Want de Nederlandse Gemeentewet bepaalt dat burgemeesters verantwoordelijk zijn voor openbare orde en veiligheid. Daarnaast hebben ze ook zorgplicht voor iedereen op het gemeentelijk grondgebied. Het is dus, naast de bescherming van de mensenrechten, ook onze wettelijke plicht om mensen op te vangen. En vergeet ook niet: een stadsbestuur wordt rechtstreeks geconfronteerd met mensen zonder wettig verblijf, een nationale overheid niet.’

Of anders gezegd: een stadsbestuur heeft minder tijd om zich te verliezen in ideologische discussies dan een landelijke overheid. Toen het voorstel voor een probleemoplossende aanpak en opvang van dakloze mensen zonder wettig verblijf op de tafel van de gemeente lag, keurden bijna alle twaalf partijen het goed.

Opmerkelijk: het stadsbestuur bleef kiezen voor die aanpak, ook nadat de Nederlandse regering in 2007 via het generaal pardon 28.000 mensen regulariseerde. De regering zag geen noodzaak meer voor gemeentelijke opvang en verplichtte de Nederlandse gemeenten om einde 2009 hun gemeentelijke opvang stop te zetten. Utrecht weigerde en ging toch door.

Vertrouwensband opbouwen

Stichting Noodopvang Dakloze Vreemdelingen Utrecht (SNDVU) is gevestigd in de kerkgebouwen van een residentiële wijk. Het is een van de acht maatschappelijke organisaties binnen het netwerk dat het Utrechts opvangbeleid uitvoert. Met 22 huizen vangt SNDVU ongeveer tweehonderd mensen per jaar op. Gemiddeld, want de opvangtermijnen variëren, waarbij een verblijf van anderhalf tot twee jaar geen uitzondering is.

Dat heeft alles te maken met het intensieve juridische begeleidingsproces en, opnieuw, met duurzaamheid, legt Rana van den Burg uit. Ze werkt als algemeen coördinatrice van de SNDVU in het kloppend hart van het Utrechtse opvangnetwerk voor mensen zonder wettig verblijf. ‘Alles vraagt tijd: van het zoeken naar experten die kunnen bijdragen aan een beter juridisch verhaal over het opbouwen van een vertrouwensband tot de uiteindelijke beslissing in het geval van een nieuwe asielaanvraag. Maar eerst moeten mensen tot rust komen, weg van de overlevingsmodus en de enorme stress die aan hun straatleven was verbonden.’

SNDVU schakelt dan over naar een activerende aanpak: de mensen in de opvang moeten actief mee zoeken naar een oplossing voor de uitzichtloze situatie waarin ze zitten. Die oplossing leidt, vaker dan aanvankelijk gedacht, in bijna zestig procent naar verblijfsrechten. Het betekent ook dat bijna twintig procent terugkeert naar het land van herkomst of van aankomst in Europa. ‘Maar ook hier zien we hoe mensen die aanvankelijk niets wilden horen van terugkeer, na intensieve begeleiding toch openstaan om duurzaam terug te keren’, zegt Van den Burg.

‘De mensen die we begeleiden gaan van a tot z mee in hun eigen proces. Ze hebben mee de touwtjes in handen en hebben een goed zicht op de vele stappen die zijn gezet. Als ze merken dat alle mogelijkheden voor plan A zijn uitgediept maar dat de kans op verblijfsrecht nihil is, geven ze ook meer ruimte aan een plan B. Zelfs al is dat terugkeer.’

0169 © SNDVU

De Nederlandse rijksoverheid maakte in 2011 komaf met opvang voor afgewezen asielzoekers. ‘Maar mensen op straat laten is geen oplossing, het is juist het probleem.’

Utrecht is een dorp

Aan de Leidseweg in de multiculturele wijk Lombok, Utrecht-West, gaat het geluid van drie voorbijzoevende fietsen over in het gegak van ganzen aan de overkant van de stadsgracht. In de verte: twee kraaiende hanen. Eentje zit onder de wieken van een achttiende-eeuwse molen, de andere hokt ergens in een aanpalende tuin aan het groene Molenpark. De publieke ruimte in de stad is opvallend groen en ruim, en ze wordt volop gedeeld en sociaal benut door de Utrechtenaars.

‘Het gouden ei is het model van de intussen traditionele samenwerking tussen maatschappelijke organisaties en het gemeentebestuur in Utrecht.’

Dat lijkt in Utrecht Zuid, waar stichting Villa Vrede is gevestigd, niet anders. Het inloopcentrum voor mensen zonder wettig verblijf grenst aan een park en je komt binnen langs een weelderige tuin, die ook dienst doet als moestuin voor de mensen die hier in de dagopvang terechtkunnen. Omdat ik niet bang ben van viervoeters, mag de hond blijven tijdens ons gesprek op het bureau van Jaap Meeuwsen en Iris Leenknegt. Het sluit naadloos aan bij de bijna pastoraal aandoende stadssfeer die ik op verschillende plekken in Utrecht gewaarword.

‘Utrecht is een dorp’, lacht Iris Leenknegt. Maar dat dorp is wel degelijk de vierde grootste stad van Nederland. Begin 2020 telde de stad 357.719 inwoners. Bijna 130.000 Utrechtenaars, goed voor 36 procent van de bevolking, hebben volgens de stadsmonitor een migratieachtergrond. De ruime helft daarvan is in het buitenland geboren (eerste generatie), de andere helft in Nederland (tweede generatie). En zo hoor je in de wijk Lombok naast de gakkende ganzen ook het gezang van de muezzin door de luidsprekers van de Ulu Camii Moskee galmen.

Hoe komt het dat in een grote stad als Utrecht kan wat in andere steden helaas al te vaak tot een proteststem leidt? Het gouden ei, zegt Leenknegt, is het model van de intussen traditionele samenwerking tussen maatschappelijke organisaties en het gemeentebestuur in Utrecht. ‘Iedereen kent elkaar – dat dorp, weet je wel – en weet wie wat doet. Die samenwerking en dat netwerk zijn cruciaal.’

Blijf op de hoogte

Schrijf je in op onze nieuwsbrieven en blijf op de hoogte van het mondiale nieuws

Het is uiteraard ook niet zo dat elke Utrechtenaar alles even leuk vindt, nuanceert Jaap Meeuwsen. Jongere buurtbewoners die hier nog niet zo lang wonen vinden dat de buurt erop vooruit is gegaan. Maar sommige mensen die er al twintig jaar wonen, vinden dat de buurt net achteruit is gegaan. ‘Dan is het belangrijk om te investeren in de buurt. Waar wij als maatschappelijke organisaties zeker op proberen inzetten, is normalisering. We zetten onze deuren open voor iedereen, nodigen hier ook de buurtbewoners uit om te tonen dat onze mensen ook gewoon mensen zijn.’

Dat werkt wel voor zover hij weet, denkt Meeuwsen. Hij verwijst naar de jaarlijkse parade van Sint-Maarten, de beschermheilige van de armen, die – hoe kan het ook anders – ook de beschermheilige van de stad is. Dat de bezoekers van Villa Vrede in die optocht een vaste plek hebben gekregen, bewijst dat ze erbij horen.

‘Het draagvlak voor de opvang van mensen zonder wettig verblijf is groot.’

‘Ook belangrijk is dat de wethouder voet bij stuk houdt en dat de bevolking ziet dat de aanpak van de gemeente echt werkt’, zegt Meeuwsen. ‘Steden die hun daklozenzorg
minder goed hebben georganiseerd, die enkel reageren met restricties, hebben ook simpelweg meer overlast en andere problemen die samenhangen met mensen die op de straat leven. Utrecht kijkt wat nodig is om te voorkomen dat mensen rondhangen, uit vuilnisbakken eten of bierblikken rondstrooien in de parken.’

Dat is wat ook Braat zegt: ‘De Utrechtenaars weten wat het is als je problemen laat betijen.’ Hij verwijst nogmaals naar de Utrechtse harddrugscene. In uiterst barre omstandigheden leefden drugsverslaafden meer dan twintig jaar geleden vooral in en rond de tunnel onder winkelcentrum Hoog Catharijne. Die tunnel vormde het dieptepunt van jaren en jaren overlast. De stad pakte ook het drugsprobleem aan door de drugsverslaafden van opvang te voorzien. ‘De Utrechtenaars herinneren zich die problematiek nog goed. Dus het draagvlak voor de opvang van mensen zonder wettig verblijf is groot.’

© SNDVU

‘De noodopvang in Utrecht kost ons jaarlijks 12.000 euro per persoon, inclusief begeleiding. Opsluiten in gesloten centra kost het viervoud.’

Wat moet dat kosten?

Sinds 2019 heeft Utrecht een tijdelijk samenwerkingsakkoord met de rijksdiensten (zie kader). De stad krijgt daardoor gedurende drie jaar geld van de staat voor zijn opvangmodel. Mooi meegenomen, maar wat kost dat eigenlijk op jaarbasis: een persoon opvangen en intensief begeleiden? ‘Ha, Jans dada’, grijnst Niene Oepkes. Het moet zowat de meest gestelde vraag zijn die Jan Braat en Niene Oepkes krijgen.

‘Ik leg jou graag wat kostenplaatjes voor’, zegt Braat. ‘Voor ongeveer 230 plaatsen, voor 300 personen – want een deel stroomt door naar de rijksvoorzieningen – kost ons dat als gemeente jaarlijks 3,5 miljoen euro. Dat lijkt veel geld, en dat is ook heel veel geld. Maar als je dat omrekent, kom je op een bedrag van 12.000 euro per persoon, dus ook inclusief begeleiding.

En nu komt het: de opvang in collectieve centra van de COA (het Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers, het Nederlandse opvangagentschap, red.) kost de staat per persoon 24.000 tot 25.000 euro. Dat is het dubbele. Zonder begeleiding. Vreemdelingenbewaring, de opvang in gesloten centra voor mensen zonder wettig verblijf, kost zelfs het viervoud: 50.000 euro per persoon per jaar.’

Braat kijkt me tevreden aan, kan het niet laten en gaat verder: ‘Als je dan de resultaten vergelijkt, zowel op het vlak van terugkeer als van verblijfsvergunningen, dan is de rekening snel gemaakt. Utrecht haalt veel betere resultaten voor veel minder geld.’

Hoe werkt het Utrechts samenwerkingsverband vandaag?

Tot 2019 subsidieerde de stad maatschappelijke organisaties die samen de opvang en begeleiding van mensen zonder papieren uitvoerden.

Sinds 2019 heeft de stad Utrecht een samenwerkingsakkoord, waarbij acht maatschappelijke organisaties samenwerken met de rijksdiensten (de Nederlandse Immigratie- en naturalisatiedienst, de dienst Terugkeer en Vertrek, en de Vreemdelingenpolitie). Dit kadert in het zogenaamde pilootproject Landelijke Vreemdelingen Voorzieningen (LVV), waarbij nog vier andere gemeenten zijn opgenomen: Amsterdam, Rotterdam, Groningen en Eindhoven.

Bedoeling is dat de rijksdiensten intensiever samenwerken met de maatschappelijke organisaties wanneer het gaat om complexe individuele dossiers. Doel: nog betere resultaten en oplossingen vinden voor schijnbaar onoplosbare zaken.

Voor de proefperiode van drie jaar ontvangt Utrecht 9,9 miljoen euro van de Nederlandse overheid. Dat geld stort de stad door aan de maatschappelijke organisaties. Maar uit het evaluatierapport na een jaar blijkt dat het overleg tussen maatschappelijke organisaties en de rijksdiensten nog niet de verhoopte resultaten oplevert.

 

Dit artikel werd geschreven voor het herfstnummer van MO*magazine. Voor slechts 32 euro kan je hier een jaarabonnement nemen! Je kan ook proMO* worden voor slechts 4 euro per maand. Je krijgt dan ook ons magazine toegestuurd en je steunt daarmee ons journalistiek project. Opgelet: Knack-abonnees ontvangen MO* automatisch bij hun pakket.

Zonder jouw steun bestaat MO* niet.

Wil je dat MO* dit soort verhalen blijft brengen?
Steun ons en word proMO* voor maar €4/maand of doe een vrije gift. 2838   proMO*’s steunen ons vandaag al.

Word proMO* of Doe een gift

Over de auteur