Blaast Afrika het Internationaal Strafhof op?

Vrijdagochtend raakte bekend dat Zuid-Afrikaans Minister voor Internationale Relaties en Samenwerking Maite Nkoana-Mashabane (ANC) een brief heeft gestuurd naar de Verenigde Naties, waarin ze aankondigt dat haar land uit het Internationaal Strafhof (ICC) zal stappen. Het Strafhof, dat gevestigd is in Den Haag, werd in 2002 opgericht om individuen te kunnen vervolgen voor genocide, oorlogsmisdaden en misdaden tegen de menselijkheid. Bekende zaken die al voor het Hof kwamen zijn onder meer die van Germain Katanga en Thomas Lubanga, die schuldig werden bevonden aan moord, het aanvallen van burgers, plundering en het gebruik van kindsoldaten in de Democratische Republiek Congo.

Het Internationaal Strafhof kan niet om het even wie vervolgen. Het is afhankelijk van de medewerking van zijn “leden”, de 124 staten die het zogenaamde Statuut van Rome hebben ondertekend en geratificeerd. Zij hebben op die manier het Hof de rechtsmacht gegeven om misdaden te onderzoeken die gepleegd zijn in hun grondgebied of door een burger van hun land.Ze zijn bovendien verplicht om door het ICC gezochte misdadigers te arresteren wanneer die hun grondgebied betreden. Zuid-Afrika heeft nu dus aangekondigd die medewerking te zullen stopzetten, een beslissing die over een jaar effectief in werking zou moeten treden.

Zuid-Afrika is niet het eerste land dat het ICC verlaat, die twijfelachtige eer viel enkele dagen eerder al te beurt aan Burundi.

Het besluit van Jacob Zuma en zijn regering zorgt voor erg veel beroering, zowel in het land zelf als op het internationale toneel. Niet omdat Zuid-Afrika het eerste land is dat het ICC verlaat, die twijfelachtige eer viel enkele dagen eerder al te beurt aan Burundi. De beslissing van Burundi werd echter gezien als veel minder verrassend. Het land is al meer dan een jaar in de greep van onrust en geweld, nadat president Nkurunziza aankondigde een derde ambtstermijn na te streven. In april kondigde het ICC dan ook aan een voorlopig onderzoek te starten naar de gebeurtenissen in Burundi, met name moorden, verdwijningen, foltering en seksueel geweld.

De uitstap van Zuid-Afrika is echter van een heel andere orde. Niet alleen hebben de Zuid-Afrikaanse leiders zelf niets te vrezen van het ICC, hun land stond lang bekend als één van de sterkte voorstanders van de instelling. Zuid-Afrika zorgde er mee voor dat het Hof, ondanks de tegenstand van machtige spelers in de VN-Veiligheidsraad, toch het licht zag. Het leverde het land internationaal krediet op, en paste in het beeld van een natie die de erfenis van Nelson Mandela op het vlak van democratie en mensenrechten hoog in het vaandel draagt.

Wat is er dan veranderd? Waarom zegt Zuid-Afrika nu als één van de eerste landen zijn medewerking op? Het antwoord ligt vervat in de complexe evenwichtsoefening die het land maakt in zijn buitenlands beleid. Omwille van zijn historische erfenis en economische macht probeert Zuid-Afrika verschillende identiteiten te verzoenen, maar dat is niet altijd evident.

Enerzijds wordt het land graag gezien als een moreel baken, een verantwoordelijke ‘middle power’. Een voortrekkersrol in het oprichten van het Internationaal Strafhof paste hier dan ook perfect in.

De perceptie is dat het Hof gestuurd wordt door Europese of westerse belangen

Anderzijds is Zuid-Afrika erg gehecht aan het idee van een regionale leidersrol en een Pan-Afrikaanse dynamiek. En die identiteit wil helaas nog wel eens botsen met de voorgaande. Binnen de Afrikaanse Unie (AU), waarvan de Commissie wordt voorgezeten door Jacob Zuma’s ex-vrouw Nkosazana Dlamini-Zuma, bestaat immers al jaren een sterke onvrede over het ICC. De perceptie is dat het Hof gestuurd wordt door Europese of westerse belangen en bijna uitsluitend focust op Afrikaanse oorlogscriminelen, terwijl misdaden in andere delen van de wereld onbestraft blijven.

Symbool van ongelijke internationale machtrelaties

Een belangrijke bron van wrevel is het feit dat het ICC ook zaken heeft geopend tegen zittende Afrikaanse presidenten, meer bepaald tegen Uhuru Kenyatta (Kenia) en Omar al-Bashir (Soedan). De aanklachten tegen Kenyatta werden ondertussen ingetrokken, maar tegen al-Bashir is nog steeds een arrestatiebevel van kracht.

Belangrijk hierbij is dat Soedan geen lid is van het Statuut van Rome, en de zaak dus niet zelf voor het Hof bracht. Daarvoor werd gebruik gemaakt van een verwijzing door de VN-Veiligheidsraad, de enige manier om een zaak aanhangig te maken wanneer het land in kwestie geen lid is.

Een erg heikel punt in Afrikaanse ogen is dat drie Permanente Leden van de Veiligheidsraad (de VS, China en Rusland) zelf geen lid zijn van het Internationaal Strafhof.

Een erg heikel punt in Afrikaanse ogen is dat drie Permanente Leden van de Veiligheidsraad (de VS, China en Rusland) zelf geen lid zijn van het Internationaal Strafhof. Zij kunnen met andere woorden wel andere landen die geen lid zijn dwingen om toch voor het Hof te komen, maar zelf zijn ze dankzij hun veto beschermd tegen elke vervolging.

Het hoeft dan ook niet echt te verbazen dat de notie van het ICC als een symbool van ongelijke internationale machtrelaties wijdverspreid is binnen de Afrikaanse Unie. Aan het begin van dit jaar diende Uhuru Kenyatta er een voorstel in om een massale en gezamenlijke terugtrekking uit het ICC te beginnen plannen, een suggestie die werd aanvaard door de andere AU-lidstaten.

Zuid-Afrika bevindt zich dus op een spanningsveld tussen uiteenlopende gevoeligheden en loyauteiten. Deze spanning werd op de spits gedreven in juni 2015, toen Omar al-Bashir Zuid-Afrika bezocht in het kader van de 25ste top van de Afrikaanse Unie.

Als lid van het Statuut van Rome was Zuid-Afrika verplicht al-Bashir te arresteren, een verplichting die werd bevestigd door het Zuid-Afrikaanse Hooggerechtshof. Toch liet Zuma de Soedanese president zonder problemen terugkeren naar zijn land. De beslissing lokte wereldwijd verontwaardiging uit - niet in het minst in Zuid-Afrika zelf. Op dat moment gaf de regering dus eigenlijk al het signaal te kiezen voor de Afrikaanse agenda, een koers die nu tot in het extreme wordt doorgetrokken.

‘De verplichtingen die Z-Afrika heeft als lid van het Statuut van Rome zijn niet verzoenbaar met haar rol als diplomatieke actor.’

De officiële reden die Zuid-Afrika heeft gegeven voor zijn opstap uit het ICC sluit hier nauw bij aan. Minister van Justitie Michael Masutha beargumenteerde vrijdag dat de verplichtingen die zijn land heeft als lid van het Statuut van Rome niet verzoenbaar zijn met Zuid-Afrika’s rol als diplomatieke actor, en vooral met de wetgeving rond diplomatieke onschendbaarheid van Afrikaanse leiders. De redenering is dus dat lidmaatschap van het ICC Zuid-Afrika ervan weerhoudt zijn rol als bemiddelaar in Afrikaanse conflicten te vervullen, en dat een uitstap noodzakelijk is om te werken aan vrede. Of zoals een Zuid-Afrikaanse opiniemaker het stelde: “justice cannot trump peace”.

Dat klinkt allemaal erg nobel, maar de argumenten werden meteen van de hand gewezen door zowel binnenlandse als buitenlandse commentatoren. Het idee van “botsende verplichtingen” wordt afgedaan als een drogreden, aangezien ICC-lidmaatschap Zuid-Afrika er in het verleden niet van heeft weerhouden een belangrijke rol te spelen in het oplossen van conflicten.

As @GovernmentZA seeks to leave @IntlCrimCourt, it’s worth watching why these African activists fight for the court. #ICC pic.twitter.com/CnJLkFHAkc

— Human Rights Watch (@hrw) 21 oktober 2016

De vermeende “Afrikaanse bias” van het Hof wordt dan weer gezien als een sterke overdrijving, verspreid door de anti-ICC campagne van voormalig beschuldigde Kenyatta en in dank aangenomen door andere leiders die zelf vrezen voor vervolging. Er wordt gretig gewezen op het feit dat de meeste Afrikaanse cases bij het ICC door de landen zelf naar het Hof verwezen werden, niet door buitenlands inmenging. Indien Zuid-Afrika oprecht geïnteresseerd was in de structurele tekortkomingen van het Hof, zoals de hierboven genoemde rol van de VN-Veiligheidsraad, was het bovendien veel strategischer geweest om van binnenuit te pleiten voor hervorming.

De Zuid-Afrikaanse regering kiest voor de agenda van een kleine Afrikaanse elite

De Zuid-Afrikaanse regering kiest dus effectief voor een Afrikaanse agenda, zo klinkt het, maar dan wel de agenda van een kleine elite, niet die van de vele slachtoffers van oorlogsmisdaden op het continent. Bovendien komt de beslissing op een wel erg handig moment voor Jacob Zuma, die maar al te graag de aandacht wil afleiden van de sociale onrust in zijn land en de corruptieschandalen die hem boven het hoofd hangen.

Geen geloofwaardig en structureel alternatief

Los van de motieven achter de stap rijst nu natuurlijk de vraag wat de gevolgen ervan zullen zijn. Waar de beslissing van Burundi nog opzijgeschoven kon worden als een wanhoopsdaad van een politieke paria, lijkt het vrij waarschijnlijk dat de Zuid-Afrikaanse uitstap een kettingreactie zal losmaken bij andere Afrikaanse staten. Oegandees president Yoweri Museveni heeft alvast laten optekenen dat het ICC ‘”nutteloos” is en dat hij de beslissing van Zuid-Afrika verwelkomt.

Afrika was tot dusver -mede dankzij Zuid-Afrika als drijvende kracht- één van de best vertegenwoordigde continenten bij het Strafhof. Een gezamenlijke uitstap zou dan ook een zware klap betekenen voor het imago en de slagkracht van het Hof, en zal er uiteindelijk voor zorgen dat slachtoffers van de zwaarste misdaden minder mogelijkheden zullen hebben om gerechtigheid te verkrijgen.

Bepleiters van de uitstap brengen hier tegen in dat zulke gerechtigheid beter geleverd kan worden door een “Afrikaans Strafhof”. Ook Nkosazana Dlamini-Zuma van de AU-Commissie wees op het precedent omtrent voormalig president van Tsjaad Hissène Habré, die dit jaar als eerste persoon ooit berecht en veroordeeld werd door een Afrikaans tribunaal. In dat geval werd het tribunaal opgezet via een speciale samenwerking tussen de Afrikaanse Unie en Senegal.

De internationale verontwaardiging over de beslissing van de regering Zuma wordt geëvenaard door de tegenstand binnen Zuid-Afrika zelf.

Op papier bestaat er bovendien een “African Court of Human Rights and Justice”, dat in 2013 gecreëerd werd met als expliciet doel om het ICC overbodig te maken. Critici wijzen er echter op dat juridische, financiële en politieke obstakels het weinig waarschijnlijk maken dat dit Hof ooit echt het daglicht zal zien, laat staan in de ietwat nabije toekomst.

Voorlopig is er dus geen geloofwaardig en structureel alternatief voor het ICC, en brengt het vertrek van Zuid-Afrika een zware klap toe aan de idealen van gerechtigheid en rekenschap.

Zover is het echter nog niet. De internationale verontwaardiging over de beslissing van de regering Zuma wordt geëvenaard door de tegenstand binnen Zuid-Afrika zelf. Oppositiepartij Democratic Alliance (DA) diende afgelopen weekend een dossier in bij het Grondwettelijk Hof, met de vraag de beslissing ongedaan te maken. Zij stelt dat de uitstap ongrondwettelijk is aangezien het parlement niet werd betrokken bij de beslissing, die bovendien ingaat tegen de plicht van de staat om de zogenaamde “Bill of Rights” te beschermen in binnen- en buitenland.

Ook het Southern Africa Litigation Centre, een organisatie van juristen die zich inzet voor de bescherming van mensenrechten, heeft al verklaard haar medewerking te zullen verlenen aan de klacht.

Floor Keuleers is doctoraatsonderzoekster aan het Leuven International and European Studies (LINES) Institute van de KU Leuven.Net zoals het geval was voor het bezoek van al-Bashir ziet het er dus naar uit dat de ICC-uitstap de inzet zal worden van een lange juridische slag, waarvan de uitkomst voorlopig nog onzeker is. In tussentijd kalft het -sowieso al magere- politieke kapitaal van de regering Zuma verder af, zowel in Zuid-Afrika zelf als op het internationale toneel.