Afrikaanse telecentres, ja of neen?

Overheden staan voor de moeilijke keuze tussen de uitbreiding van netwerken naar rurale gebieden toe en de modernisering van netwerken, een belangrijke eis van de privé-sector. Het bereiken van universele dienstverlening - één telefoon per huisgezin - lijkt niet direct haalbaar in de nabije toekomst.

Een aantal landen zoekt oplossingen door het oprichten van zogenoemde telecentres, telecottages, telehouses, community technology centres etc. De vele namen die deze centra krijgen, dekken niet altijd dezelfde lading en een definitie geven van telecentres is niet makkelijk. In feite komt het erop neer dat lokale gemeenschappen via een organisatie toegang krijgen tot telecommunicatie- en informatiediensten, in de meeste gevallen gerelateerd aan ontwikkelingsdoelstellingen en doorgaans ondersteund door een internationale donororganisatie of de overheid. Hoewel deze telecentres verschillen in grootte beschikken ze doorgaans over telefoon, fax, een aantal computers met Internetaansluiting en een copieerapparaat.

Zuid-Afrika is één van de landen die sinds het midden van de jaren ‘90 actief de verspreiding van telecommunicatiediensten wil bevorderen via de oprichting van die zogenoemde telecentres. In 1996 wordt de Universal Service Agency (USA) opgericht die moet toezien op de snelle en gelijke verspreiding van telecommunicatie. Deze organisatie wenst rurale gebieden, via de oprichting van honderden telecentres, te voorzien van toegang tot nieuwe diensten. Hoewel het telecentre-concept eerder technisch van aard is, dient het ingebed te worden in een multi-purpose comunity centre (MPCC). Deze MPCC is een plaats waar de gemeenschap samenkomt voor sociaal overleg of voor sociale dienstverlening. Een MPCC is dan ook vaak verbonden met organisaties uit de civiele maatschappij zoals kerken, gemeenschapscentra, lokale vergaderplaatsen van de vrouwenbeweging, centra voor juridische bijstand, enz.

Het nut van telecentres

Telecentres voor de universele toegang tot telefoon

Waarvoor dienen telecentres eigenlijk? Het antwoord dat de Universal Service Agency van Zuid-Afrika daarop geeft, is typisch voor de talrijke nationale telecentre-programma’s. Telecentres zijn een middel om universele toegang tot telefoon- en andere telecommunicatie- en informatiediensten te verschaffen. Hoewel dit een legitieme doelstelling is, lijken telecentres niet echt het geschikte kanaal om dat doel te bereiken.

Ten eerste is de technische capaciteit van een telecentre veel te hoog om het doel van universele toegang tot een simpele telefoondienst te bereiken. Zuid-Afrikaanse telecentres kosten ongeveer 40.000 US$ om op te starten. Ze bieden 5 à 10 telefoonlijnen, 5 computers met Internetaansluiting, een faxapparaat, een copieermachine en soms nog andere randapparatuur. Dit pakket is veel te uitgebreid en te duur om te voldoen aan de vraag naar basistelefonie. Toegang tot telefoon kan ook via andere - veel goedkopere en effectievere - kanalen worden aangeboden.

Ten tweede bestaat er geen mechanisme om dergelijke telecentres op grote schaal te implementeren. Door de hoge opstartkosten en de onzekerheid over de commerciële leefbaarheid van telecentres, bestaat er nog nergens een mechanisme om de duizenden telecentres op te zetten die vereist zouden zijn om universele toegang te verlenen in Zuid-Afrika en in andere landen. Hoewel verschillende landen de jongste drie jaren naar dergelijke systemen voor grootschalige implementatie hebben gezocht, bestaan er in die landen amper enkele telecentres. Verschillende telecentre-projecten, zoals Nakaseke in Uganda of Mamelodi in Zuid-Afrika, zijn nochtans indrukwekkend. Maar deze succesvolle projecten hebben enorm veel financiële hulp, ondersteuning en internationale aandacht gekregen en moeten daarom eerder beschouwd worden als interessante demonstratieprojecten. Op dit moment bieden deze projecten echter geen vooruitzichten op een hanteerbaar model dat toelaat om de volgende jaren alle inwoners van een land een telecentre aan te bieden.

Telecentres zijn dus geen geschikt middel om universele toegang tot telefoon te verschaffen.

Er is momenteel een duidelijke wil aanwezig om zo snel mogelijk in heel Afrika basistelefonie aan te bieden. Deze doelstelling werd voor het eerst expliciet geformuleerd in het Maitland-rappport (1984) ‘The Missing Link’: ‘We believe that by the early part of the next century virtually the whole of mankind should be brought within easy reach of telephone and, in due course, the other services telecommunications can provide’. Om dit doel te bereiken zijn er andere middelen mogelijk dan telecentres. Een voor de hand liggend voorbeeld is de betaaltelefoon, meestal aangeboden door de grootste telefoonmaatschappij van het land. Nochtans zijn de jongste vijf jaar in verschillende landen ook kleine bedrijfjes succesvolle aanbieders geworden van telefoondiensten. The Internationale Telecommunicatie Unie noemt deze initiatieven Public Call Offices. In Indonesië staan ze bekend als Wartels, in Chili zijn er zogenoemde taxi-phone systemen ontstaan en Senegal kent al meer dan 5000 succesvolle telecentres privés . Een heel interessant voorbeeld situeert zich in Bangladesh, waar Grameen Telecom op dit moment 68.000 Village Pay Phones aan het installeren is. Deze telefoons zullen toegang tot telefoon bieden voor meer dan 100 miljoen arme mensen. De installatie van een betaaltelefoon kost 450 US$, een bedrag dat geleend wordt via de KMO-leningen van de Grameen Bank. Deze leningen worden aan vrouwen gegeven die de betaaltelefoon als een klein bedrijf willen uitbaten. Dit systeem van betaaltelefoons kent in verschillende landen een aanzienlijke groei, zonder of met weinig steun van de overheid of internationale donoren. De Grameen Bank geeft leningen, geen schenkingen.

De grotere telecentres vereisen een veel ruimere infrastructuur (apparatuur, gebouw, faciliteiten), organisatie en financiering. Er zijn voorbeelden bekend van telecentres die wegens de succesvolle betaaltelefoons compleet mislukken en absoluut geen vaste voet kunnen krijgen in een bepaalde buurt (zoals het Pescodia telecentre nabij Kimberley in Zuid-Afrika).

Telecentres als een veelzijdig experiment

Het concept telecentre wordt de laatste tijd te pas en te onpas gebruikt. Dit heeft als gevolg dat er nogal wat verwarring heerst over de term. De meeste mensen gaan ervan uit dat een telecentre een positief ding is zonder echt te onderzoeken of dergelijke centra wel echt die brede waaier van ontwikkelingsdiensten kunnen aanbieden zoals wordt beweerd.

Telecentres worden meestal beschouwd als een middel en niet als een doel op zich. Het uiteindelijke doel van een telecentre wordt meestal bepaald als de ondersteuning van diensten op het vlak van onderwijs, gezondheid, lokale democratie en lokale economie.

Dit betekent dat er een bepaald doel wordt vooropgesteld en dat er een aantal tussenfases bestaan: een telecentre is een organisatievorm die toegang kan bieden tot informatie- en communicatietechnologieën. Die ICT’s kunnen toegang verschaffen tot diensten in verschillende domeinen. En dat kan dan weer nuttig zijn voor het ontwikkelingsproces.

Telecentre -> toegang tot ICT’s -> diensten verschaffen -> helpen bij ontwikkeling

In deze complexe ketting kan iedere stap in vraag gesteld worden. Ook zal een probleem in het begin van de ketting (bijvoorbeeld een probleem in verband met de financiering) betekenen dat elementen die pas later in de ketting aan bod komen nog van weinig betekenis zijn (bijvoorbeeld de vraag of Internet nuttig kan zijn voor rurale ontwikkeling).

Het probleem bij een telecentre is bovendien dat er verschillende experimenten worden gecombineerd:

Diensten: welke diensten kunnen telecentres bieden die nuttig zullen zijn voor de plaatselijke gemeenschap?

Apparatuur: welke ICT’s zullen werken op het platteland en in arme gebieden?

Organisatie: op welke manier moet het eigendom en het management georganiseerd worden opdat het telecentre dynamisch, sociaal aanvaard en duurzaam zal zijn? Er wordt op dit vlak geëxperimenteerd met franchises, met coöperaties, privé-bedrijfjes en dienstencentra van de overheid.

Financiering: hoeveel kost het om een leefbaar centrum op te starten, en hoe kunnen de lopende kosten worden betaald?

De relevantie van de eerste telecentres in het Zuiden

De eerste telecentres werden opgestart in de jaren ’80 in Scandinavische landen als sociale experimenten om het gebruik van geavanceerde ICT’s te promoten. Deze experimenten werden gewoonlijk gedurende drie jaar zwaar gesubsidieerd en uitgebreid bestudeerd. Na drie jaar werden de meeste experimenten afgesloten. Ze werden beschouwd als leerervaringen en waren nuttig om mensen - vooral boeren - te laten experimenteren met verschillende ICT’s. Eén van de conclusies van het Deense telecentre-experiment luidt als volgt: een voorwaarde voor een succesvol sociaal experiment is dat de technische middelen die men in het proces gebruikt, op voorhand getest moeten worden. Het gaat om sociale en niet om technische experimenten. Deze eerste telecentres in Scandinavische landen, in andere Europese landen en in Noord-Amerika verschaften geen algemene toegang tot telefoon. De telecentres werden opgericht in landen waar al meer dan 90% van de gezinnen een toegang had tot telefoon, dus eigenlijk hadden deze experimenten helemaal niets te maken met de universele toegang tot telefoon.

De originele Scandinavische telecentres maakten gebruik van geavanceerde ICT’s en legden de nadruk op de ontwikkeling van nieuwe sociale toepassingen. Het organisatiemodel was van veel minder belang. Uiteraard hoopte men dat sommige telecentres zouden blijven functioneren en een bepaalde rol zouden kunen vervullen in een gemeenschap, maar het belangrijkste element was het aanwakkeren van de interesse en de creatie van nieuwe lokale diensten. Als het centrum de deuren sloot, werd dit beschouwd als een onderdeel van het leerproces in het experiment en niet als een totale mislukking. In feite werden de telecentres amper beschouwd als middelen om op lange termijn toegang tot ICT’s te verschaffen.

Het is interessant om te zien hoe de Scandinavische telecentres uit de jaren ’80 een decennium later opnieuw worden uitgevonden als een model voor het Zuiden. Maar in het Zuiden hebben de telecentres wel een andere doelstelling dan in de Scandinavische sociale experimenten. In feite gaat men ervan uit dat de Zuiderse telecentres op lange termijn wél toegang moeten kunnen verschaffen tot communicatie-infrastructuur. Dit betekent ook dat deze telecentres financieel zelfvoorzienend moeten zijn, want geen enkele donor of overheid heeft het budget om duizenden telecentres te blijven ondersteunen. De managers van telecentres staan dus onder grote druk: ze nemen deel aan een experiment waarvan het succes nog niet bewezen is, er wordt van hen verwacht dat ze zelf voldoende inkomsten genereren, en ze moeten ook nog een sociale dienst verschaffen.

Het probleem van de hoge kosten van sociale dienstverlening is nu net het hete hangijzer dat overheden in dit neoliberale tijdperk al jaren proberen op te lossen. Hoe kan sociale dienstverlening winstgevend gemaakt worden? Uiteraard is het heel gemakkelijk om dit probleem door te schuiven naar de managers van telecentres.

Wat is dan het nut van telecentres?

Een telecentre op zich heeft weinig nut. De diensten die het kan verschaffen zijn van groter belang, als die tenminste relevant zijn voor de lokale gemeenschap.

Telecentres kunnen de volgende diensten verschaffen:

- universele toegang tot telefoon: zoals eerder werd besproken, zijn telecentres hiervoor niet echt geschikt;

- informatiediensten: ontwikkeling van lokale informatie; ook kunnen bepaalde opzoekingstechnieken gebruikt worden om informatie te vinden, die dan verspreid kan worden via andere media (vergaderingen, openbare bijeenkomsten, affiches, enz.);

- andere ontwikkleingsdiensten in het teken van basisbehoeften: telecentres kunnen nuttig zijn om diensten te verschaffen op het vlak van onderwijs, gezondheid, lokale economie en landbouw. Het komt erop aan om te bepalen wat echt nuttig is in een bepaald gebied en hoe er dan een gepaste dienst kan aangeboden worden;

- aanleren van vaardigheden: telecentres worden beschouwd als een middel om mensen informatie-vaardigheden aan te leren (computergebruik, ontwikkeling van webpagina’s, programmeren, technische vaardigheden). Telecentres kunnen deze opleidingsrol gedeeltelijk vervullen, maar dat kan enkel wanneer het centrum gesubsidieerd wordt. Mensen zullen immers nooit bereid zijn om te betalen voor een training die een opleiding biedt voor jobs die nog niet bestaan;

- lokale telefoonconnecties: telecentres zouden de lokale centrales kunnen worden voor lokale telefoonconnecties. Dit zou wel zware gevolgen hebben op het vlak van technische opleidingen en financiële steun.

Wanneer telecentres onmiddellijk winstgevend moeten zijn zonder subsidie, kunnen ze zich enkel concentreren op degenen die kunnen betalen voor de diensten. Dit betekent dat er minder aandacht kan gaan naar diensten voor de minderbedeelden.

Telecentres kunnen leiden tot een kloof binnen een rurale gemeenschap. Er is niet enkel een kloof tussen het rijke Noorden en het arme Zuiden. Ook in het Zuiden zelf is er een groot verschil tussen de elites en de armen. In Afrika wordt die verdeling weerspiegeld in het verschil tussen de stedelijke en de rurale gebieden. Het gevaar is reëel dat telecentres deze kloof ook zullen veroorzaken in rurale gemeenschappen zelf. Een gemeenschap waar vroeger iedereen uitgesloten was van informatiediensten zou immers opgesplitst kunnen worden in een kleine groep die toegang heeft tot nieuwe diensten en een andere groep die verder wordt uitgesloten.

Dit brengt ons bij het element van sociale samenhang. Vele Afrikaanse gemeenschappen kennen een veel grotere interne solidariteit dan in westerse culturen gebruikelijk is. Dat wordt dan ook gezien als een belangrijke reden waarom de steun aan enkele dorpsbewoners uiteindelijk nuttig zal zijn voor het hele dorp. Het feit dat bijvoorbeeld slechts 20% van een gemeenschap geletterd is, zal toch een positieve impact kunnen hebben op de rest van de gemeenschap. De geletterden zullen immers ook de anderen betrekken door bijvoorbeeld in groep voor te lezen. Op die manier dragen de geletterden bij aan het sociale kapitaal van de hele gemeenschap. De vrees bestaat dat die sociale cohesie zal afbrokkelen indien enkele leden van de gemeenschap toegang hebben tot globale netwerken. De kans bestaat immers dat de mensen met een netwerkaansluiting elders hun contacten zullen uitbreiden en dat de band met de lokale gemeenschap zal verzwakken. Onderzoek zal nog moeten uitwijzen of de introductie van ICT’s het lokale sociale kapitaal uiteindelijk zal doen toenemen of afnemen.

Het fundamentele element in verband met telecentres is de vraag wie uiteindelijk het probleem zal bepalen en de middelen zal voorzien om het probleem op te lossen. Zijn het telecommunicatiebedrijven die geloven dat het probleem een gebrek aan telefoonlijnen en telefoongebruik is? Zijn het de aanbieders van apparatuur? Gaat het om de overheid die haar burgers wil bedienen en de economie wil opbouwen? Zijn het de donors die deel willen uitmaken van de volgende ontwikkelingsgolf? Of gaat het om mensen en groepen die een beter leven willen hebben, en uitzoeken hoe telecentres daarbij kunnen helpen?

Conclusie

Dit artikel is niet bedoeld als een aanval op telecentres of op de introductie van ICT’s in Afrika. Deze technologieën zijn waarschijnlijk onontbeerlijk voor de ontwikkeling van het continent. Maar de vraag blijft of deze evolutie zal leiden tot passieve consumenten en tot een verzwakking van sociale banden, of tot een versterking van achtergestelde groepen die een technologie kunnen gebruiken en beheren in hun eigen voordeel.

Als besluit wordt een aantal opmerkingen over telecentres nog eens op een rijtje gezet:

- het risico bestaat dat telecentres zullen mislukken of leiden tot groeiende kloof in een lokale gemeenschap, tenzij het expliciete doel wordt vooropgesteld dat de centra beheerd moeten worden onder lokale sociale controle;

- telecentres zijn een vorm van technologietransfer. De overdracht van andere technologieën heeft ons geleerd dat een simpele introductie van apparatuur weinig efficiënt is. Het is belangrijk dat de gebruikers de technologie begrijpen, het ruimere systeem kennen en lokale capaciteiten kunnen opbouwen om de technologie aan te passen aan eigen behoeften;

- telecentres zijn niet het geschikte middel om universele toegang tot telefoon aan te bieden. Dit doel kan beter en efficiënter bereikt worden via Public Call Offices. Ontwikkelingsprogramma’s kunnen hierbij ondersteuning bieden, zoals het voorbeeld van Grameen Telecom bewijst;

- het is nog steeds onzeker hoe de toegang tot geavanceerde ICT’s op een grote schaal aangeboden kan worden in het Zuiden. Deze vaststelling impliceert dat de huidige aandacht moet gaan naar experimenten en niet naar een massale oprichting van telecentres.

Vanuit deze opmerkingen kunnen een aantal suggesties voor het toekomstig beleid inzake telecentres geformuleerd worden:

- omdat telecentres beschouwd moeten worden als een experiment, moet men ook verschillende vormen uitproberen. Indien mogelijk zouden deze experimenten door de gemeenschap zelf gestuurd moeten worden. In het experiment zijn de vragen over lokale capaciteitsopbouw, de behoeften van de gemeenschap en lokale besluitvorming omtrent sociale diensten veel belangrijker dan de technologische apparatuur. Ook moet er niet onmiddellijk financiële winst verwacht worden. Uiteindelijk is het sociale experiment belangrijker dan de opbrengst. Dit betekent dat er slechts een beperkt aantal telecentres opgericht kunnen worden die gedurende een bepaalde periode financieel ondersteund worden;

- mechanismen van beloningen (winsten zijn bijvoorbeeld voor de lokale uitbater van een telecentre) en straffen (bij een zwakke uitbating kan de controle overgaan naar een andere groep in de gemeenschap) kunnen een dynamiek op gang brengen die afwijkt van een loutere bureaucratische dienstverlening aan passieve ontvangers;

- de telecentres zouden vooral verantwoording moeten afleggen aan de gemeenschap zelf, en niet enkel aan externe sponsors. In een ideaal scenario kan een lokaal bestuur sociale doelstellingen voor het telecentre vooropstellen (bijvoorbeeld vrije toegang voor kinderen). Er moet een zekere sociale controle bestaan vanuit de gemeenschap ten opzichte van het telecentre.

Dit systeem vereist een voortdurende evaluatie en opvolging van de werking van een lokaal telecentre. Deze ‘controle’ dient uitgevoerd te worden door de gemeenschap zelf en kan leiden tot een vorm van lokaal management. De evaluatie van problemen in een bepaalde periode kan aanleiding geven tot nieuwe doelstellingen voor het toekomstig lokaal beleid. Dit vereist een innovatieve en participatorische aanpak van lokale problemen. De gemeenschap moet daarbij niet enkel de financiële resultaten van het telecentre meten en evalueren maar ook de bredere impact van het centrum.

Het recente enthousiasme met betrekking tot telecentres biedt mogelijkheden tot het ontdekken van nieuwe manieren om technologieën in te schakelen in een ontwikkeling die de mens centraal stelt. Het is wel belangrijk om steeds het onderscheid te blijven maken tussen de doelstellingen van de ontwikkeling en de middelen om die doelstellingen te bereiken.

Peter Benhamin is onderzoeker aan het LINK Centre aan de Universiteit van de Witwatersrand in Zuid-Afrika en doctoraatsstudent aan de Universiteit van Aalborg in Denemarken.

Mona Dahms is assistent professor aan de Universiteit van Aalborg in Denemarken.