Bescherming van de landbouw in ontwikkelingslanden

Dat komt omdat de ‘Uruguayronde’ – de onderhandelingen die hebben geleid tot een hele reeks nieuwe verdragen en de oprichting van de WTO in 1995 – geen onderscheid heeft gemaakt tussen commerciële teelten en ‘gevoelige producten’ die van vitaal belang zijn voor de voedselzekerheid en het inkomen van kleine boeren met een laag inkomen. De toezeggingen om de handel in landbouwproducten vrij te maken, hadden in principe betrekking op alle landbouwproducten.

De huidige overeenkomst verplicht de ontwikkelingslanden dus om alle beschermende invoertarieven te verminderen. Die tarieven zijn dikwijls de enige manier waarop zij hun boeren enigszins kunnen beschermen. De rijke landen daarentegen beschikken over heel wat andere technieken om hun boeren te beschermen en te subsidiëren, zodat zij kunnen doorgaan met het dumpen van landbouwproducten op de wereldmarkt. De boeren in het Zuiden vormen 97 procent van het totale aantal landbouwers ter wereld. Velen van hen zullen door de druk van ingevoerde landbouwproducten ten onder gaan. Heel wat ontwikkelingslanden kenden de voorbije jaren een verslechtering van hun handelsbalans in voedsel, dat wil zeggen dat de invoer van voedsel veel sneller is gestegen dan de uitvoer. Het is duidelijk dat er uitzonderingen op de algemene liberalisering van de handel in voedsel nodig zijn. Daarvoor zijn twee mogelijkheden denkbaar. Allereerst zouden de ontwikkelingslanden de ruimte kunnen krijgen om zelf een reeks ‘speciale producten’ aan te wijzen, waarvoor de invoertarieven minder snel zouden moeten dalen. Ten tweede zouden de ontwikkelingslanden beschermende maatregelen kunnen nemen wanneer de stijgende invoer van voedsel tot een zware verstoring van de binnenlandse voedselproductie zou leiden.


De arena en de spelers

In 2000 werd in de WTO bepaald dat er voor de handel in landbouwproducten een ‘eerlijk en marktgericht’ handelssysteem zou worden afgesproken. Tijdens de Ministerconferentie in Doha (Qatar) van november 2001 werden de grote knelpunten vastgelegd waarvoor vooruitgang moest bereikt worden: toegang tot de markten, steun aan nationale producenten en steun aan de uitvoer. De einddatum voor een akkoord werd bepaald op 31 maart 2003. Maar zoals zo dikwijls bij WTO-onderhandelingen, werd ook deze afspraak gemist en de onderhandelingen slepen nog altijd aan. Verschillende groepen van landen nemen tegengestelde standpunten in met betrekking tot de vrijmaking van de handel in landbouwproducten.

De Cairnsgroep

De Cairnsgroep is voorstander van een radicale hervorming, met vrije toegang tot de markten in alle lidstaten van de WTO en de afschaffing van alle subsidies voor de uitvoer. Deze groep telt 18 landen: Argentinië, Australië, Bolivia, Brazilië, Canada, Chili, Colombia, Costa Rica, Fiji, de Filipijnen, Guatemala, Indonesië, Maleisië, Nieuw-Zeeland, Paraguay, Thailand, Uruguay en Zuid-Afrika. Deze landen kunnen steun aan nationale producenten onder zekere voorwaarden aanvaarden, maar willen in elk geval vooruitgang inzake markttoegang, in het bijzonder in de ontwikkelingslanden.

De Verenigde Staten

De Verenigde Staten zijn voorstander van een selectieve benadering van liberalisering. Zij willen hun eigen uitvoermogelijkheden maximaliseren en viseren tegelijk de beschermende maatregelen en subsidies van andere lidstaten. De VS hebben zeer snel hun eigen beschermende maatregelen laten registreren. De WTO laat bepaalde steunmaatregelen toe, op voorwaarde dat die de prijzen niet beïnvloeden. In het geval van de VS gaat het om directe betalingen aan de boeren, die niet gekoppeld zijn aan productiehoeveelheden. Steunmaatregelen die van de WTO groen licht krijgen, zitten in de zogenaamde groene doos. De VS hebben ook hun voordeel gedaan met het gebrek aan discipline inzake het naleven van internationale afspraken voor uitvoerkredieten en uitvoerverzekeringen. Deze afspraken zijn in de OESO gemaakt, maar het is geen geheim dat het enthousiasme om ze toe te passen in alle landen zeer klein is. De VS gebruiken vooral deze mechanismen om hun uitvoer van landbouwproducten te ondersteunen. We kunnen de positie van de VS als volgt samenvatten: zoveel mogelijk flexibiliteit behouden en die door de WTO laten legitimeren en de dominante positie op de wereldmarkt minstens behouden door gebruik te maken van royale steun aan uitvoerkredieten.

De Europese Unie

De Europese Unie evolueert langzaam in de richting van een beleid zoals dat in de VS gevoerd wordt. De hervormingen van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid gaan in de richting van een vermindering van de directe betalingen aan de boeren. Deze betalingen zijn in het huidige WTO-landbouwakkoord nog toegelaten, op voorwaarde dat ze gericht zijn op productiebeperkingen. Ze zitten in de zogenaamde ‘blauwe doos’. De EU heeft zich ertoe verbonden haar uitvoersubsidies verder te doen dalen, maar heeft hieraan de voorwaarde gekoppeld dat de VS meer discipline aan de dag moeten leggen inzake voedselhulp en programma’s voor de bevordering van de uitvoer.

De VS en de EU lijken op weg een akkoord te bereiken over binnenlandse steunmaatregelen en uitvoersubsidies. Markttoegang blijft het grote struikelblok, omdat beide partijen een andere formule voor het beperken van de invoertarieven voorstaan. De EU wil de tarieven op een aantal ‘gevoelige’ producten slechts langzaam en geleidelijk aan verminderen. Het gaat meestal om producten waarvoor nu ook nog aanzienlijke uitvoersubsidies bestaan, met name melkproducten, suiker en rundvlees. De VS en de Cairnsgroep willen een snelle en sterke daling van de hoogste tarieven. Zij zijn geïnteresseerd in snelle en veralgemeende markttoegang, niet enkel tot de Europese markt maar ook tot de snel groeiende markten van grote ontwikkelingslanden.

De ontwikkelingslanden

Tussen de tegengestelde visies van de Cairnsgroep en de VS aan de ene kant en de EU (en enkele landen als Japan, Noorwegen en Zwitserland) aan de andere kant, bevindt zich de meerderheid van de ontwikkelingslanden. Zij benadrukken dat eerst en vooral de onevenwichten in de huidige overeenkomst gecorrigeerd moeten worden en dat op alle terreinen vooruitgang nodig is. Dat laatste wil zeggen dat ze niet bereid zijn de toegang tot hun markten te verruimen als daar in de lidstaten van de OESO geen beperkingen van de steun aan de boeren en van de uitvoersubsidies tegenover staan. Hun standpunt is het gevolg van negatieve ervaringen met de lopende landbouwakkoorden in het kader van de WTO. Ze voelen zich bekocht. Ze hebben hun invoertarieven verminderd en kunnen zich niet meer naar behoren verdedigen tegen gesubsidieerde invoer. Tegelijk blijven ze nog altijd moeilijkheden ondervinden op het vlak van markttoegang in die OESO-landen. De ontwikkelingslanden stellen een ‘evenwichtsmechanisme’ voor. Als de OESO-landen hun toezeggingen niet waarmaken, zou dat mechanisme de ontwikkelingslanden automatisch het recht geven om gesubsidieerde invoer uit het Noorden tegen te houden.

Kwetsbare groepen als de Minst Ontwikkelde Landen, de netto voedselinvoerders (Net Food Importing Developing Countries of NFIDC’s, een nieuwe categorie) of de landen die sterk afhankelijk zijn van handelspreferenties, hebben nog andere eisen. Zij willen dat er mechanismen komen om hun landbouw te beschermen tegen zware externe schokken. Een van de voorstellen voorziet de oprichting van een fonds voor de financiering van normale voedselimporten. Dit fonds zou kredieten aan gunstige voorwaarden moeten toekennen. Ontwikkelingslanden die nu bepaalde preferenties genieten, zoals de ACP-landen die bepaalde hoeveelheden rietsuiker belastingvrij in de EU mogen invoeren, pleiten voor het behoud van die voordelen of voor compensaties wanneer de huidige voordelen door de handelsliberalisering uitgehold worden.


Strategische producten en speciale beschermingsmechanismen

Het vastleggen van strategische producten, waarvoor de invoer afgeremd mag worden, en van speciale beschermingsmechanismen, die in werking treden als de nationale voedselproductie door goedkope invoer bedreigd wordt, zijn pogingen om tegemoet te komen aan de bekommernissen van ontwikkelingslanden inzake voedselzekerheid en plattelandsontwikkeling. De Wereldorganisatie voor Landbouw en Voeding FAO stelde in verband met de WTO-onderhandelingen: “Een situatie waarin meer voedsel per inwoner beschikbaar is als gevolg van een gestegen binnenlandse productie kan gezien worden als een bewijs van toegenomen voedselzekerheid, zelfs als tegelijk de voedselinvoer stijgt. Een situatie daarentegen waarin de binnenlandse voedselproductie daalt, of zelfs een situatie waarin het beschikbare voedsel per inwoner stijgt maar enkel als gevolg van een stijgende invoer, is op lange termijn onhoudbaar zonder een overeenkomstige stijging van de uitvoerinkomsten.” Het is bewezen dat de voedselinvoer van de ontwikkelingslanden sneller gestegen is dan hun voedseluitvoer. De oorzaken hiervan liggen in de vrijmaking van de handel. In een situatie waarin tegelijk de uitvoeropbrengsten van een aantal ontwikkelingslanden dalen, leidt dat tot de onhoudbare situatie waarvoor de FAO waarschuwt.

De OESO-lidstaten beschermen hun landbouw door gebruik te maken van een arsenaal aan technieken. Ze geven inkomenssteun en ondersteunen de uitvoer en nemen tegelijk maatregelen aan de grenzen, door invoerbelastingen op te leggen. De ontwikkelingslanden hebben minder speelruimte. Zij hebben het geld niet om het inkomen van hun boeren te ondersteunen en zijn daardoor meer afhankelijk van één type van maatregelen, namelijk invoertarieven of maatregelen aan de grens. Het landbouwakkoord van de WTO liet hen wel toe om andere beschermingsmaatregelen om te zetten in een invoertarief en daardoor hetzelfde niveau van bescherming te realiseren. Dat is het systeem van de zogenaamde tariffication. Maar veel ontwikkelingslanden hebben dat niet gedaan, zodat bij de afgesproken daling van de invoertarieven hun landbouw onbeschermd bleef.

Daarom dringen veel ontwikkelingslanden aan op een pauze in de liberalisering van de landbouw. Producten die vooral door kleine boeren voortgebracht worden, zouden voor korte of lange tijd uitgesloten moeten worden van het liberaliseringsproces. De invoerbelastingen op deze producten zouden niet verder verlaagd mogen worden. Tegelijk zouden dan nationale programma’s voor de stijging van de productie en van de productiviteit in de landbouw doorgevoerd moeten worden.

Strategische producten

Strategische producten zijn producten die van groot belang zijn voor kleine boeren die over weinig investeringsmiddelen beschikken. Ontwikkelingslanden willen de mogelijkheid om deze producten te verwijderen van de lijst van producten waarvan de invoertarieven moeten dalen. De belangrijkste discussiepunten daarbij zijn wie er beslist over het toekennen van het statuut van speciaal product; hoe hoog (of beter: hoe laag) het maximale invoertarief nog mag zijn en of een land dat gebruik maakt van de mogelijkheid om strategische producten vast te leggen, tegelijk ook nog gebruik mag maken van de andere mogelijkheid om speciale beschermingsmaatregelen (zie verder) te treffen.

De meeste ontwikkelingslanden willen dat elk land zelf kan beslissen welke producten op een lijst met speciale producten moeten komen, daarbij rekening houdend met de eigen ontwikkelingsnoden. Om misbruik te voorkomen, zou het aantal speciale producten beperkt moeten blijven, bijvoorbeeld door een maximum vast te leggen dat uitgedrukt wordt als een percentage van alle binnenlands geproduceerde voedselproducten.

De Cairnsgroep is niet gewonnen voor het invoeren van speciale producten en wil als eventuele toegeving in elk geval onderhandelde criteria om vast te leggen welke producten voor bescherming in aanmerking komen. Suggesties voor deze criteria zijn dat enkel producten op die lijst mogen komen waarvoor het invoertarief al redelijk laag is, dat het land een netto invoerder van het betrokken product moet zijn en dat het marktaandeel van het land voor dat betrokken product klein moet zijn. Voor elk land zou de lijst met speciale producten in multilateraal overleg vastgesteld moeten worden.

De VS verzet zich tegen het concept van speciale producten en de EU vindt dat er genoeg flexibiliteit in de bestaande WTO-akkoorden zit om tegemoet te komen aan de bekommernissen van de ontwikkelingslanden inzake voedselzekerheid en plattelandsontwikkeling. De VS en de EU willen dezelfde tariefverminderingsformule voor alle landen, maar met lagere verminderingspercentages over een langere tijd gespreid voor de ontwikkelingslanden.

Moeten ontwikkelingslanden ook op speciale producten tariefverlagingen toepassen? Die landen argumenteren zelf dat zelfs een beperkte verlaging met vijf procent in sommige gevallen al tot moeilijkheden kan leiden, omdat zij tijdens de Uruguayronde al aanzienlijke dalingen van de invoertarieven toegepast hebben. De Cairnsgroep, de VS en de EU vinden dat de ontwikkelingslanden moeten bijdragen tot de hervorming van de wereldhandel in landbouwproducten door voor alle producten tariefverminderingen door te voeren, ook voor de speciale producten.

Mogen landen die kiezen voor het vastleggen van een lijst met speciale producten, daarnaast ook nog een beroep doen op de mogelijkheid om het speciale beschermingsmechanisme in te zetten? De groep van de ontwikkelingslanden verzet zich tegen het opleggen van een keuze tussen de twee beschermingsmechanismen. Zij argumenteren dat de twee mechanismen mikken op verschillende doelen: het vastleggen van speciale producten is gericht op het bestrijden van structurele problemen zoals dumping, de speciale beschermingsmechanismen moeten in werking treden bij plotselinge en sterke stijgingen van de invoer. Daarom moeten beide systemen naast elkaar kunnen bestaan. De Cairnsgroep en de VS zijn van mening dat landen die gebruik maken van de mogelijkheid om speciale producten te selecteren, de andere beschermingsmechanismen niet meer kunnen inroepen.

Speciale beschermingsmechanismen

Tijdens de Uruguayronde werd afgesproken dat landen die niet-tarifaire invoerbeperkingen (zoals invoerquota) omzetten in tarieven, het recht behielden om in de landbouw speciale beschermingsmechanismen te gebruiken. De meeste ontwikkelingslanden hebben geen gebruik gemaakt van deze mogelijkheid en hebben dus volgens de letter van het akkoord geen recht op het gebruik van speciale beschermingsmechanismen. Deze landen stellen nu voor om een nieuw beschermingsmechanisme in het leven te roepen dat voor alle ontwikkelingslanden zou gelden. Zij vinden ook dat het Noorden over genoeg instrumenten beschikt om zijn boeren bij te staan en dus geen beroep moet kunnen doen op bijkomende beschermingsmechanismen.

Waar liggen hier de knelpunten? De meeste ontwikkelingslanden willen dat de speciale beschermingsmechanismen van toepassing zijn op alle producten, omdat invoerexplosies of sterke prijsdalingen voor alle producten zware gevolgen hebben. Er is dus geen reden om bepaalde categorieën van producten uit te sluiten. De leden van de Cairnsgroep willen dat de speciale beschermingsmechanismen enkel gelden voor producten waarvoor grote dalingen van de invoertarieven toegestaan werden en dat voor de zogenaamde speciale producten geen beroep kan gedaan worden op de speciale beschermingsmechanismen.

De tweede vraag betreft de drempel om de speciale beschermingsmechanismen in werking te laten treden. De ontwikkelingslanden willen dat het nieuwe mechanisme in werking treedt wanneer de invoer van een bepaald product op korte tijd zeer sterk stijgt, of bij sterke prijsdalingen. Sommige leden van de Cairnsgroep, de VS en de EU vinden dat prijswaarborgen niet transparant en moeilijk te controleren zijn, omdat regeringen al te gemakkelijk de prijzen kunnen manipuleren om het beschermingsmechanisme in werking te laten treden. Andere landen vinden dat de speciale beschermingsmechanismen ook de Zuid-Zuidhandel in het gedrang kunnen brengen. Een compromis zou erin kunnen bestaan dat de speciale beschermingsmechanismen niet gebruikt kunnen worden tegen invoer uit andere ontwikkelingslanden.

De EU en de Cairnsgroep staan niet volledig negatief tegenover een uitbreiding van het recht voor ontwikkelingslanden om speciale beschermingsmaatregelen te nemen. Zij verkiezen deze maatregelen boven het vastleggen van een lijst met speciale producten, omdat de beschermingsmechanismen in principe tijdelijk zijn en hun uitvoerbelangen minder schaden.


Tot besluit

Niet-gouvernementele organisaties en iedereen die de belangen van de ontwikkelingslanden ter harte neemt, moeten aandringen op verdere hervormingen van de wereldhandel in landbouwproducten. Maar de ontwikkelingslanden mogen niet verplicht worden de zwaarste lasten van deze hervorming te dragen. Deze landen hebben al sterk geleden onder de impact van de liberalisering in het kader van de Uruguayronde en zij mogen niet verplicht worden het tempo van de vrijmaking van hun markten nog verder op te drijven. Er moet verzet zijn tegen elke poging om mechanismen zoals de speciale producten of de speciale beschermingsmechanismen uit een nieuw akkoord te weren of de toepassing van deze mechanismen sterk te beperken. De lidstaten van de WTO, en in het bijzonder de lidstaten van de OESO, moeten bewijzen dat het hun ernst is met de toezegging die zij in Doha gedaan hebben, namelijk dat er werkelijk een speciale en gedifferentieerde behandeling (Special and Differential Treatment) komt.

De pogingen om de ontwikkelingslanden te dwingen tot een keuze tussen de verschillende beschermingsmechanismen, mogen niet slagen. Deze landen moeten blijven beschikken over een gevarieerd gamma van instrumenten om hun doelstellingen inzake voedselzekerheid en plattelandsontwikkeling te realiseren. Het zou een onverantwoorde beperking van de beleidsopties van de ontwikkelingslanden betekenen wanneer zij zouden moeten kiezen keuze tussen een beperking en spreiding in de tijd van de verlaging van de invoertarieven, het aanleggen van een lijst met speciale producten of het gebruik maken van speciale beschermingsmechanismen.

Het Noorden vreest dat een groot deel van de handel met de ontwikkelingslanden buiten het hervormingsproces zal blijven als de mogelijkheid om speciale producten vast te leggen zou ingevoerd worden. Deze vrees is niet terecht. Het klopt evenmin dat de mogelijkheden tot speciale en gedifferentieerde behandeling de Zuid-Zuidhandel zullen beknotten. Om te beginnen passen de meeste ontwikkelingslanden al lagere invoertarieven toe dan afgesproken is tijdens de Uruguayronde. Dat is een gevolg van regionale handelsakkoorden of overeenkomsten met de Wereldbank en het Internationaal Monetair Fonds. Verder verschillen de speciale beschermingsmechanismen die de ontwikkelingslanden willen niet zoveel van de maatregelen die de lidstaten van de OESO nu al treffen in ‘noodsituaties’.

De aandacht voor de mogelijke of vermeende nadelen van sommige vormen van speciale en gedifferentieerde behandeling voor ontwikkelingslanden leidt de aandacht af van de fundamentele oorzaken van de huidige scheefgetrokken verhoudingen op de internationale markten. Die vinden hun oorzaak in de uitgebreide steun aan de eigen boeren en aan de uitvoer van landbouwproducten in de lidstaten van de OESO. Beschermende maatregelen voor de landbouw en de landbouwers in de ontwikkelingslanden zijn een verantwoorde reactie op de effecten van een vrijgemaakte handel op een gemanipuleerde markt.

De ontwikkelingslanden moeten meer flexibiliteit krijgen om hun ontwikkelingskansen veilig te stellen. Die flexibiliteit heeft niet de bedoeling om de handelsstromen te hinderen, niet in het minst omdat voedselinvoer nu al een belangrijk instrument is om voedselzekerheid te bereiken. Het is onwaarschijnlijk dat ontwikkelingslanden in deze situatie hoge invoertarieven zullen opleggen om de binnenlandse productie te beschermen. Deze belastingen zouden tot hogere voedselprijzen voor de consumenten leiden en dat willen de ontwikkelingslanden te allen prijze vermijden.

Door het ritme van de liberalisering te vertragen zullen de ontwikkelingslanden beleidsruimte vrij kunnen maken voor het bevorderen van de binnenlandse voedselproductie en een betere benutting van het ontwikkelingspotentieel van de landbouw. Ontwikkeling, voedselzekerheid en plattelandsontwikkeling mogen niet geofferd worden op het altaar van de commerciële belangen.

Louisa Bernal werkt op het South Center in Genève, een intergouvernementele ontwikkelingsorganisatie van 49 landen. Bernal is er deskundige voor landbouwvraagstukken. Dit artikel is een bewerking van een studie voor CIDSE ter voorbereiding van de vijfde Ministerconferentie van de Wereldhandelsorganisatie in Cancun (Mexico) in september 2003.
Bewerking en vertaling: Emiel Vervliet