Bittere suiker

Die vaststelling ondergraaft een veelgehoord argument dat de Europese landbouwsubsidies dienen om de familiale landbouwbedrijven in stand te houden en dat zij daarom niet in vraag gesteld mogen worden. Wat meer is, die subsidies hebben soms zeer nadelige gevolgen voor de levensomstandigheden van mensen in het Zuiden. Kritiek op de landbouwsubsidies kan gebaseerd zijn op onder meer morele, economische of juridische gronden. Wij kiezen hier voor de invalshoek van de mensenrechten en argumenteren dat de subsidies moeilijk te rijmen vallen met de verplichtingen van de 25 lidstaten van de Europese Gemeenschap om de economische en sociale mensenrechten te eerbiedigen.

We bekijken in dit artikel eerst kort het Europees gemeenschappelijke landbouwbeleid inzake suiker. Vervolgens lichten we het concept toe van verplichtingen voor derde staten onder het internationaal verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (1966). Tot slot onderzoeken we of het huidige en toekomstige Europese suikerbeleid de toets van de mensenrechten kan doorstaan. Aangezien het antwoord negatief is, rijst de vraag of de lidstaten van de Europese Unie en/of de Europese Unie zelf ook ter verantwoording geroepen kunnen worden voor die schendingen.


Het Europees suikerbeleid

Het huidige beleid

De Europese suikermarkt is tot dusver ontsnapt aan de opeenvolgende hervormingen van het Europees gemeenschappelijk landbouwbeleid. Het is één van de meest verstoorde markten, die wordt gekenmerkt door overproductie, omvangrijke subsidies en grote afscherming.

Jaarlijks wordt op een totale productie van ongeveer 18 miljoen ton suiker meer dan 5 miljoen ton te veel geproduceerd. De oorsprong van die overproductie is divers. Een deel, anderhalf miljoen ton, is zogenaamde A-suiker. Die A-suiker is gesubsidieerde Europese productie, waarvoor de Europese Commissie jaarlijks quota vastlegt. Aanvankelijk was de A-suiker bedoeld om de zelfvoorziening binnen Europa veilig te stellen, maar nu bevat het jaarlijks door de Commissie bepaalde quotum een structurele overproductie van 1,5 tot 2 miljoen ton. Ten tweede wordt jaarlijks ook 1,6 miljoen ton B-suiker ingevoerd. B-suiker is onderworpen aan quota, maar niet aan invoerheffingen. Hij is het resultaat van preferentiële handelsakkoorden met de ACS-landen en met de Minst Ontwikkelde Landen. De ACS-landen zijn staten in Afrika, de Caraïben en de Stille Oceaan waarmee de EU langdurige ontwikkelingsakkoorden heeft afgesloten, en onder andere ook een ‘Suikerprotocol’. Met de Minst Ontwikkelde Landen loopt het Everything But Arms of alles-behalve-wapens initiatief. Ten slotte is de overproductie van suiker binnen de Europese Unie ook het resultaat van niet-gesubsidieerde interne productie, de C-suiker. Jaarlijks wordt 2 tot 3 miljoen ton C-suiker geproduceerd.

Zowel A- als B-suiker genieten van een systeem van gegarandeerde prijzen, die 3 tot 4 keer hoger liggen dan de wereldmarktprijs. Een groot deel van de subsidies voor interne productie gaat naar industriële landbouwbedrijven en de verwerkende industrie. Van de gegarandeerde prijzen genieten ook ACP-landen en de Minst Ontwikkelde Landen, zij het in zeer ongelijke mate. Zo komt 80 procent van de subsidies onder het Suikerprotocol terecht bij slechts vijf ACS-landen: Mauritius, Fiji, Guyana, Swaziland en Jamaica. De minst ontwikkelde landen binnen de ACS-groep ontvangen slechts 4 procent van de subsidies (1). Verder worden exportsubsidies – zogenaamde exportsubstituties – verleend om zowel het surplus aan A-suiker als een equivalent van B-suiker op de wereldmarkt te verkopen. De exportsubstituties dekken het verschil tussen de gegarandeerde prijs voor de Europese producenten en de wereldmarktprijs. Ze laten de Europese exporteurs toe om onder de productiekosten te verkopen. In economisch jargon heet verkoop onder de productiekost dumping.

Tot slot is de Europese suikermarkt een sterk afgeschermde markt, met hoge importheffingen die tot 324 procent bedragen. Zoals eerder gezegd valt een beperkte invoer uit de ACS-landen en de Minst Ontwikkelde Landen niet onder die heffingen. Verder zorgt een beschermingsmechanisme of special safeguard ervoor dat de prijzen stijgen indien de wereldmarktprijs daalt.

Het toekomstige beleid

Op 24 november 2005 heeft de Europese Raad van landbouwministers een hervorming van het Europees suikerregime goedgekeurd. De hervorming bevat de volgende krachtlijnen. Ten eerste wordt het stelsel van gegarandeerde prijzen behouden, maar de hoogte van de gegarandeerde prijs daalt met 36 procent, gespreid over een periode van vier jaar. Ter gedeeltelijke compensatie zullen inkomenstoeslagen uitgekeerd worden, ten belope van 64, 2 procent van de verminderde inkomsten. Die inkomenstoeslagen worden losgekoppeld van de productieomvang. Een verplichte afbouw van de quota wordt de eerste vier jaar niet in het vooruitzicht gesteld. Wel worden A- en B-quota samengevoegd en wordt een extra quotum van 1 miljoen ton voorzien voor Europese landen die C-suiker produceren. Het stelsel van exportrestituties blijft bestaan, evenals de invoerheffingen. Er is een extra bonus voor landen die minstens de helft van hun quota opgeven (2). Alles bij elkaar ziet het ernaar uit dat het nieuwe regime niet fundamenteel zal verschillen van het huidige, althans niet wat de onderdelen betreft die vanuit de mensenrechten voor kritiek vatbaar zijn (zie verder). Van een verplichte quotavermindering is geen sprake. Voor zover de hervorming in de toekomst effectief tot vrijwillige quotaverminderingen en dus tot een daling van de overschotproductie zou leiden, kan het resultaat wel meer in overeenstemming zijn met de mensenrechten. Maar het is nu nog te vroeg om daarover al uitspraken te doen.

Het Europees Parlement staat in zijn adviezen een afgezwakte hervorming voor. Het pleit ervoor de prijsvermindering zo beperkt mogelijk te houden (maximaal 25 procent), vanwege de economische en sociale gevolgen in Europa en het Zuiden. Tegelijk vraagt het wel om het engagement in te schrijven dat de Europese Unie de exportsubsidies zo snel mogelijk, en ten laatste tegen 2013, zal afschaffen. Dit laatste stemt overeen met de afspraak die in december 2005 is gemaakt op de Ministerconferentie van de Wereldhandelsorganisatie in Hongkong.

Een economische evaluatie (3)

Zowel ontwikkelingseconomen als voorstanders van een volledige vrijhandel voor landbouwproducten hebben de nefaste gevolgen van het huidige Europese suikerbeleid geanalyseerd en bekritiseerd. We belichten hier de punten van de analyse die belangrijk zijn voor de uitwerking van onze eigen argumentatie met betrekking tot de mensenrechten, zonder daaraan dezelfde conclusies te verbinden als de voorstanders van een volledige liberalisering van de landbouwmarkt.

In de eerste plaats verstoort het Europees suikersubsidiebeleid de wereldmarktprijs voor suiker. De vermindering van de vraag naar ingevoerde suiker in de Europese Unie, ten gevolge van de hoge invoerheffingen, in combinatie met de creatie van een groot exportsurplus, leidt tot een wereldwijde overproductie van suiker, met lage wereldmarktprijzen als gevolg.

In de tweede plaats voert de Europese Unie veel meer suiker uit dan ze beloofd heeft in het kader van de landbouwovereenkomst van 1994. Dat is recentelijk nog vastgesteld door een panel van de Wereldhandelsorganisatie, daarin bevestigd in hoger beroep. Het panel heeft tevens bevestigd dat de directe subsidies voor het B-suiker-equivalent en de indirecte subsidies voor C-suiker in strijd zijn met het internationaal recht. Waarover gaat het? De EU kent exportsubstituties toe voor een hoeveelheid suiker die equivalent is aan wat de ACS-landen en de Minst Ontwikkelde Landen onder de handelsovereenkomsten inzake voorkeursbehandeling mogen invoeren in de EU, d.i. de zogenaamde B-suiker ten belope van 1,6 miljoen ton. Volgens het panel van de WTO is dat in strijd met eerdere afspraken. Verder heeft het panel ook geoordeeld dat de zogenaamde niet-gesubsidieerde suiker, de C-suiker, in feite toch indirect gesubsidieerd wordt. De subsidies voor A-suiker zijn immers zo hoog dat de vaste kosten voor de productie van C-suiker er ook door gedragen worden. Doordat de wereldmarktprijs volstaat om de marginale kosten te dekken, is de productie van C-suiker rendabel. Ook deze indirecte subsidies zijn in strijd bevonden met het internationaal handelsrecht bevonden (4).

In de derde plaats is Europa een hogekostenproducent. Om het Europese structurele overschot op de wereldmarkt kwijt te raken, moeten Europese producten daarom verkocht worden tegen een vierde van de productiekost. Die dumping is enkel mogelijk dankzij de Europese exportsubstituties.

Uit het bovenstaande kan geconcludeerd worden dat het huidige suikerregime veel verliezers en slechts enkele winnaars kent. Verliezers zijn onder meer de Europese suikerconsumenten, die via belastingen bijdragen tot de subsidies en die door de hoge gegarandeerde prijzen ook (te) veel betalen voor de suiker die ze kopen. Ook de economisch efficiënte producenten in het Zuiden worden getroffen: zij worden door de dumpingexport van de EU verdrongen van zowel de lokale markt als van derde markten. De enige winnaars lijken de grote Europese producenten en verwerkers te zijn, die het merendeel van de subsidies binnenhalen.


Verplichtingen van derde staten

Om het Europees suikerbeleid te kunnen analyseren vanuit het standpunt van de mensenrechten is een beter inzicht vereist in de precieze inhoud van het mensenrechtenkader, en in het bijzonder het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (IVESCR). Het concept van verplichtingen van derde staten is hierbij bijzonder behulpzaam.

Verplichtingen inzake mensenrechten worden vaak gesitueerd in de verhouding tussen een verdragsstaat en diegenen die zich binnen de (territoriale) rechtsmacht van die staat bevinden. Het IVESCR bevat echter geen rechtsmachtbepaling en verwijst in de artikelen 2, 11, 22 en 23 bovendien expliciet naar internationale samenwerking en bijstand voor de realisatie van de rechten die erin vervat zijn. Hieruit kan afgeleid worden dat niet alleen de eigen staat, maar ook andere verdragsstaten dan de eigen staat verplichtingen hebben onder het verdrag, om de sociaal-economische grondrechten van individuele personen te waarborgen. Dit idee wordt gevat in het concept van verplichtingen van derde staten.

Het juridisch bindende karakter van verplichtingen van derde staten staat nog niet helemaal vast. Meer en meer wordt niettemin aangenomen dat minstens de verplichting van derde staten om de economische, sociale en culturele rechten van individuen in andere staten te eerbiedigen, nu al tot het geldende recht behoort (5). De verplichting tot eerbiediging is een louter negatieve verplichting, die traditioneel in verband gebracht wordt met burgerlijke en politieke rechten. Ze houdt in dat een staat zich moet onthouden van elk handelen dat in strijd is met de economische, sociale en culturele rechten die gewaarborgd worden in het IVESCR. In het licht van het concept van verplichtingen van derde staten betekent dit dat die verplichting niet enkel geldt ten aanzien van diegenen die zich op het grondgebied bevinden, maar ook ten aanzien van iedereen daarbuiten.

Het juridisch bindende karakter van de verplichtingen van derde staten tot bescherming en vervulling van de rechten is meer betwist. Wellicht gaat het hier in de huidige stand van het internationaal recht veeleer om zacht recht (soft law) (6). De verplichting tot bescherming houdt in dat een staat maatregelen moet nemen om schendingen door derden onder zijn controle te verhinderen. De verplichting tot vervulling valt uiteen in drie subverplichtingen, namelijk faciliteren, promoten en verschaffen. Een verplichting van derde staten tot het vervullen-verschaffen zou bijvoorbeeld kunnen inhouden dat onder bepaalde voorwaarden ontwikkelingshulp moet geboden worden.

Verplichtingen van derde staten doen op geen enkele manier afbreuk aan de verplichtingen die rusten op de eigen staat. In dat opzicht zijn verplichtingen van derde staten complementair aan die van de eigen staat. Ze zijn echter niet noodzakelijk secundair. De verplichtingen van derde staten tot het eerbiedigen en beschermen van mensenrechten gelden gelijktijdig met de verplichtingen van de eigen staat. Dat ligt anders voor de verplichting van derde staten tot vervulling. Voor die verplichting kan aangenomen worden dat ze enkel geldt voor zover de eigen staat niet in staat is om, met de middelen die hem ter beschikking staan, de sociaal-economische rechten van diegenen die zich onder zijn rechtsmacht bevinden, te realiseren. Met betrekking tot de verplichting van derde staten tot vervulling rijzen bovendien complexe vragen over de verdeling van verantwoordelijkheid tussen derde staten. Op dit probleem wordt hier niet verder ingegaan.


Het Europees suikerbeleid getoetst aan de mensenrechten

Na een korte toelichting bij het huidige en voorgestelde toekomstige Europees suikerbeleid en bij het concept van verplichtingen van derde staten onder het IVESCR, willen we nu beargumenteren dat aspecten van het Europees suikerbeleid in strijd zijn met de verplichtingen van derde staten van de lidstaten van de Europese Unie. Achtereenvolgens gaan we na of er inderdaad sprake is van een schending van het IVESCR en aan wie die inbreuk kan worden aangerekend.

Is er sprake van een schending van het IVESCR?

Er is sprake van een schending van het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten – een niet-verantwoordbare inmenging met het recht op een behoorlijke levensstandaard – indien het Europees suikerregime lokale producenten in het Zuiden verhindert om hun recht op een behoorlijke levensstandaard (artikel 11 IVESCR) te realiseren en dat regime niet verantwoord kan worden door overwegingen van algemeen belang, namelijk de bevordering van de algemene welvaart (artikel 4 IVESCR).

Economen argumenteren dat ontwikkelingslanden het potentieel hebben om hun landbouwexport te verhogen in afwezigheid van subsidies en invoerheffingen in het Noorden. Een toenemende landbouwexport heeft meer potentieel om de groei te versnellen dan een toename van de vraag op de interne markt. Deze economische groei zou bovendien een disproportioneel positief effect hebben op de armoedevermindering. Daar zijn twee redenen voor. Ten eerste is landbouw belangrijk voor het creëren van inkomen. Ten tweede leeft meer dan vijftig procent van de bevolking in het Zuiden in landelijke gebieden, waar de armoede het hoogst is (7). In die zin is elk landbouwbeleid, dus ook het Europees suikerbeleid, dat de export van landbouwproducten door ontwikkelingslanden belemmert, potentieel nefast voor het recht op een behoorlijke levensstandaard van suikerproducenten in het Zuiden. Deze algemene vaststelling volstaat echter niet om te besluiten dat er sprake is van een schending.

Het Europees suikerbeleid, en met name de dumping van de overproductie van suiker op de wereldmarkt met behulp van massale exportsubstituties, verdrijft suikerproducenten in het Zuiden van zowel de lokale markten als van derde markten. Gevalstudies van onder meer Actionaid International tonen aan dat de verdrijving van suikerproducenten in Swaziland van de Zuid-Afrikaanse markt ertoe geleid heeft dat 36 000 huishoudens hun inkomen verloren. Exportsubsidies voor de dumping van overproductie van suiker hebben bijgevolg duidelijk een impact op de levensomstandigheden van lokale producenten in het Zuiden en vormen dus een inbreuk op het recht op een behoorlijke levensstandaard.

Aan wie is die schending aanrekenbaar?

Aangezien we het hier hebben over het gemeenschappelijke landbouwbeleid van de Europese Unie, zou het op het eerste gezicht logisch kunnen lijken de Europese Unie internationaalrechtelijk verantwoordelijk te houden voor mogelijke schendingen. De Europese Unie is als internationale organisatie echter geen verdragspartij bij het IVESCR en er is vooralsnog zelfs geen begin gemaakt met het overwegen van toetreding van internationale organisaties tot de internationale basisverdragen inzake mensenrechten. Anderzijds beschouwt het Europees Hof van Justitie de mensenrechten wel als een wezenlijk onderdeel van de zogenaamde algemene principes van het Europees Gemeenschapsrecht, waar ook de instellingen van de Europese Unie zelf door gebonden zijn. Die principes worden onder meer ook afgeleid uit de internationale mensenrechtenverdragen die de lidstaten hebben ondertekend. Zo kunnen die internationale mensenrechtenverdragen dus wel indirect gelden voor de Europese Unie zelf. Ook heeft het gerecht in eerste aanleg recentelijk erkend dat de Europese Unie op dezelfde wijze gebonden is door het Handvest van de Verenigde Naties als de lidstaten, omwille van het EG-Verdrag zelf. Door bevoegdheden die nodig zijn voor het nakomen van hun verplichtingen onder het Handvest over te dragen aan de EG, zouden de lidstaten duidelijk hebben gemaakt dat ze de EU wilden binden aan de door hen aangegane verplichtingen onder het Handvest. Een gelijkaardige redenering zou wellicht toegepast kunnen worden voor de internationale mensenrechtenverdragen.

Een tweede optie is om de EU-landen collectief verantwoordelijk te houden voor mogelijke schendingen. Rechterlijke uitspraken, met name van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, in zaken tegen de EU-landen bieden echter weinig houvast.

De derde optie bestaat erin te wijzen op de verantwoordelijkheid van individuele EU-landen. Elk van de 25 lidstaten van de EU is immers ook verdragspartij bij het IVESCR. De rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft duidelijk gemaakt dat individuele EU-staten, zeker wat betreft hun deelname aan de besluitvorming in de Europese Raad, ten volle gebonden blijven door hun internationale mensenrechtenverplichtingen. Ze beslissen daar immers autonoom in welke zin ze deelnemen aan de besluitvorming, zonder enige gebondenheid aan verplichtingen vanwege hun lidmaatschap van de EU. Het gemeenschappelijke landbouwbeleid van de EU wordt bepaald door de Europese Landbouwraad. Daarin kan elke lidstaat van de EU juridisch gezien volledig autonoom een standpunt innemen. Elke staat die in de Europese Landbouwraad het systeem van subsidies voor structurele overproductie en van exportsubstituties steunt, kan onder het IVESCR verantwoordelijk worden geacht voor de schendingen van het recht op een behoorlijke levensstandaard die daaruit voortvloeien in het Zuiden. De bekendmaking van het stemgedrag van staten op de Europese Raad maakt het perfect mogelijk om te welke positie elk land heeft ingenomen.


Conclusies

Een doorlichting van het Europees suikerregime vanuit het oogpunt van de mensenrechten leidt niet tot een blinde aanklacht tegen alle Europese landbouwsubsidies. Maar subsidies die een aantoonbare negatieve invloed hebben op het recht op een behoorlijke levensstandaard van individuen in het Zuiden en die niet verantwoord kunnen worden door te verwijzen naar de bevordering van de algemene welvaart, zijn in strijd met het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten. Het betreft met name subsidies voor overproductie en export aan dumpingprijzen.

Een veelgehoord argument is dat een mensenrechtenanalyse idealistisch is en ver verwijderd staat van de economische realiteit. Met de hierboven ontwikkelde argumentatie hebben we geprobeerd om pragmatisch de aspecten van het Europees suikerregime te belichten die het meest problematisch zijn vanuit mensenrechtenperspectief. Deze analyse staat niet haaks op een economische analyse, integendeel. De vastgestelde pijnpunten inzake mensenrechten zijn ook economisch gezien moeilijk verdedigbaar. Ook emotionele argumenten over het familiale landbouwbedrijf lijken inmiddels ondergraven. Deze vaststellingen wijzen erop dat er geen enkele verdedigbare rechtvaardigingsgrond bestaat voor subsidies voor structurele overproductie en exportdumping in het Zuiden.

De analyse van het Europese systeem van suikersubsidies is exemplarisch voor de relevantie van het concept van verplichtingen van derde staten. Dat concept laat toe om de verantwoordelijkheid van staten op het vlak van mensenrechten op tal van beleidsdomeinen – landbouw, handel, ontwikkelingssamenwerking – te thematiseren en te preciseren. Er zijn ongetwijfeld tal van andere goede gevalstudies te vinden die enerzijds de relevantie en het belang van verplichtingen van derde staten aantonen, maar die tegelijk ook duidelijk maken dat de toepassing van het concept van verplichtingen van derde staten leidt tot de vaststelling van specifieke schendingen.

Alhoewel op die manier duidelijk wordt dat klachten over schendingen van verplichtingen van derde staten juridisch-technisch afdwingbaar zouden kunnen zijn, lijkt het ons voorlopig te vroeg om in deze context een klachtrecht te bepleiten. Daar zijn op zijn minst twee redenen voor. In de eerste plaats behoeft het concept van verplichtingen van derde staten een verdere uitwerking en een sterkere erkenning door hard recht. In de tweede plaats lopen de besprekingen over een eventueel klachtrecht voor schendingen van economische, sociale en culturele rechten door de eigen verdragsstaat al zo moeizaam, dat het aanvoeren van die bijkomende dimensie van verplichtingen van derde staten wel eens de hele oefening zou kunnen blokkeren. Het lijkt ons daarom aangewezen in eerste instantie manifeste schendingen van verplichtingen van derde staten onder het IVESCR ter sprake te brengen bij het VN-Comité voor economische, sociale en culturele rechten in het kader van de rapporteringsprocedure, met behulp van een parallel of schaduwrapport. Een brede coalitie van Belgische ontwikkelingsorganisaties heeft deze oefening trouwens al aangevat. (8)

Literatuur

In deze lijst staan niet alle geconsulteerde bronnen vermeld. Wie meer gedetailleerde bronnen wil, kan terecht bij de auteur.

(1) WATKINS K., Dumping on the world. How EU sugar policies hurt poor countries, OxfamBriefing Paper 61, maart 2004

(2) EUROPESE COMMISSIE, COM (2005) 263 final en persbericht van 24 november 2005

(3) Dit deel van het artikel is gebaseerd op ATAMAN AKSOY M. en BEGHIN J., Global Agricultural Trade and Developing Countries, Washington, Wereldbank, 2005, op FOWLER P. , A sweeter future? The potential for EU sugar reform to contribute to poverty reduction in southern Africa, OxfamBriefing Paper 70, november 2004, en op WATKINS K. (zie voetnoot 2)

(4) Zie WTO Panel, European Communities – Export Subsidies on Sugar – Complaint by Australia,- Report of the Panel, WTO-doc 04-4209 en WTO Appelate Body, European Communities – Export Subsidies on Sugar – AB-2005-2 – Report of the Appelate Body, WTO Doc 05-1728

(5) COOMANS F., Some remarks on the Extraterrirorial Application of the International Convenant on Economic, Social and Cultural Rights, in Coomans F. en Kamminga M. (eds), Extraterritorial Application of Human Rights Treaties, Intersentia, Antwerpen, 2004

(6) Vergelijk met Jean Ziegler, de onafhankelijke expert van de VN voor het recht op voedsel, zie UN Doc E/CN.4/2005/47, Report of the Special Rapporteur on the Right to Food, Jean Ziegler, 24 januari 2005, §47

(7) ACTIONAID INTERNATIONAL, Don’t Make Poverty. What the G8 Must Do to Make Poverty History, 2005

(8) Zie http://www.11.be, klik in snelmenu op ‘thema’s, en vervolgens op ‘mensenrechten’

Wouter Vandenhole is als senior researcher verbonden aan het Center for Transboundary Legal Development van de Universiteit van Tilburg. Hij doceert derdewereldstudies en Noord-Zuidverhoudingen aan de Universiteit Antwerpen.
Het onderzoek dat aan de basis ligt van dit artikel, is gefinancierd door de Nederlandse Wetenschappelijke Organisatie (NWO). Een eerdere versie is verschenen in het Tijdschrift voor Mensenrechten, 2005/4. w.vandenhole@uvt.nl