De mist trekt langzaam op boven Lissabon

‘De Europese Unie draagt bij tot de vrede, de veiligheid, de duurzame ontwikkeling van de aarde, de solidariteit en het wederzijds respect tussen de volkeren, de vrije en eerlijke handel, de uitbanning van armoede en de bescherming van de mensenrechten, in het bijzonder de rechten van het kind…’
Het Verdrag van Lissabon maakt al in Artikel 2, paragraaf 5 duidelijk hoe belangrijk de hervormde Unie ontwikkelingssamenwerking vindt. De 27 lidstaten en de gemeenschappelijke EU kanalen zijn samen dan ook goed voor ongeveer 50 miljard euro aan officiële ontwikkelingshulp – Official Development Assistance of ODA in het jargon van regeringen en ontwikkelingswerkers. Daarmee kan de EU claimen dat ze goed is voor 60 procent van alle ODA in de wereld.
‘De EU is inderdaad een wereldleider als het aankomt op het formuleren van analyses en strategieën voor ontwikkeling’, bevestigt Roger Ridell van Oxford Policy Management. ‘Alleen ontstaat er een ongemakkelijk grote kloof tussen wat op papier gezet wordt en wat er in werkelijkheid gerealiseerd wordt of moet worden. Het ergste is de inefficiëntie van het systeem, met veel overlappingen tussen lidstaten onderling en tussen of binnen de EU-kanalen. Dat leidt tot een gigantische verspilling van middelen die oploopt tot 10 miljard euro per jaar.’
Franziska Keller, Europarlementslid voor de Duitse Grünen, beklemtoont dat de Europese ontwikkelingshulp pas efficiënt en effectief zal worden indien de lidstaten bereid zijn om hun nationale ontwikkelingsbeleid op te geven ten voordele van een gezamenlijk en gecoördineerd Europees beleid. Op de vraag hoe groot de kans is dat Angela Merkel of Nicolas Sarkozy zo’n overdracht van bevoegdheid zou aanvaarden, antwoordt Keller dat ‘we ons niet bij voorbaat bij de huidige realiteit moeten neerleggen, maar integendeel moeten blijven proberen haar te veranderen’.

Risico

De grote ontwikkelingsbudgetten trekken ook ongenode gasten aan. Van de pakweg 10 miljard euro die de Europese Commissie jaarlijks uitgeeft voor haar externe relaties, valt het overgrote deel onder de ODA-noemer. Het gemeenschappelijke buitenland- en veiligheidsbeleid van de Commissie moet het daarentegen stellen met 300 miljoen euro. Geen wonder dus dat Catherine Ashton, de nieuwe Europese “minister van Buitenlandse Zaken”, de Europese ontwikkelingssamenwerking wil integreren in haar diplomatieke vertegenwoordigingen – de European External Action Service of EEAS.
Niet iedereen in de ontwikkelingswereld is per se ongelukkig met die integratie. ‘Wij zijn voorstander van een grotere afstemming tussen ontwikkelingsbeleid en buitenlands beleid’, zegt de Britse ontwikkelingsonderzoeker Simon Maxwell. Maxwell verwoordt de gezamenlijke visie van Britse, Duitse, Spaanse en Nederlandse denktanks. Zij stellen dat de strikte scheiding tussen ontwikkeling en buitenlands beleid niet langer houdbaar is in een wereld die net een banken-, voedsel- en klimaatcrisis te verwerken kreeg.
Dirk Elsen, ceo van de Nederlandse ontwikkelingsorganisatie SNV, gaat nog een stap verder. Hij vindt dat het nu maar eens uit moet zijn met het zedig bewaken van wat al dan niet tot de ODA gerekend mag worden. ‘Wat ertoe doet, is wat we met dat geld realiseren’, zegt Elsen. Het zal hem worst wezen of het geld dat Europa belooft om ontwikkelingslanden te helpen om de klimaatverandering aan te pakken gemakshalve opgeteld wordt bij de ontwikkelingsuitgaven of dat het –zoals de ontwikkelingslanden eisen– apart, extra en voorspelbaar is.
Een heel ander geluid is te horen bij de grote koepels van Europese ontwikkelingsorganisaties zoals Concord, Cidse, Eurostep en Aprodev. Zij verspreidden eind april de wettelijke bezwaren die het gespecialiseerde advocatenkantoor White & Case formuleerde bij de –intussen goedgekeurde– voorstellen van Catherine Ashton voor de EEAS. De planning van ontwikkelingsprogramma’s in partnerlanden komt volgens die voorstellen grotendeels onder de verantwoordelijkheid van Ashton en haar diplomatieke vertegenwoordigers.
Volgens de advocaten is het belangrijkste probleem daarmee dat er nergens garanties ingebouwd worden dat armoedebestrijding –volgens artikel 208 van het Verdrag van Lissabon de prioritaire opdracht van ontwikkelingssamenwerking– ook onder de nieuwe regeling belangrijker blijft dan de belangen van Europa, die door de EEAS behartigd moeten worden. De ngo-koepels vrezen de instrumentalisering van ontwikkelingsgelden. Ook Roger Riddell vindt dat een groot risico onder de nieuwe Europese architectuur.
Europees Commissaris voor Ontwikkeling Andris Piebalgs maakt zich sterk dat het Verdrag van Lissabon niet tot een conflict over bevoegdheden leidt. ‘Dé cruciale uitdaging voor de Europese ontwikkelingshulp is geloofwaardigheid en voorspelbaarheid. In 2005 werd afgesproken dat we tegen 2015 de doelstelling van 0,7 procent van ons bruto nationaal inkomen zouden besteden aan ontwikkeling. Dat móet dan ook gerealiseerd worden’, zegt Piebalgs.
Hij weet hoe groot de kloof tussen die doelstelling en de werkelijkheid is, want de ontwikkelingshulp die zijn eigen land, Letland, in 2008 uitgaf, was nauwelijks goed voor 0,07 procent van het bni en de prioritaire partnerlanden zijn –met uitzondering van Afghanistan– allesbehalve de allerarmste landen: Moldavië, Georgië, Oekraïne en Wit-Rusland.
Het bewustzijn van de noodzaak van ontwikkelingshulp groeit ook in de nieuwe lidstaten, zegt Piebalgs, en hij verwijst daarvoor naar de respons naar aanleiding van de aardbeving in Haïti. Roger Ridell maakt daar een kanttekening bij: ‘De meerderheid van de publieke opinie denkt dat ontwikkelingshulp hetzelfde is als humanitaire hulp. We zouden dringend moeten uitleggen dat voor elke dode die er bij een ramp valt, er tweehonderd doden vallen als gevolg van onderontwikkeling.’
Piebalgs voegt er dan ook meteen aan toe dat ‘we nu wel zeker weten dat we de wereld niet kunnen redden door gewoon genoeg geld te geven. We beseffen dat ontwikkelingskansen vooral afhangen van ons handels-, landbouw- en visserijbeleid. De echte vraag voor de nieuwe Europese buitenlandpolitiek is dan ook of die andere beleidsdomeinen beïnvloed kunnen worden vanuit de logica en behoeften van ontwikkeling.’ Piebalgs wil graag geloven van wel.
Dieter Frisch, voormalig directeur-generaal Ontwikkeling voor de Europese Commissie en nu raadgever voor Transparency International, suggereert dat de Europese Unie veel meer zou kunnen doen door illegaal verworven fortuinen –van de Mobutu’s en Baby Docs van deze wereld– terug te bezorgen aan de rechtmatige eigenaars ervan: de ontwikkelingslanden. ‘Ernstig onderzoek wijst uit dat de illegale uitstroom van middelen voor de meeste ontwikkelingslanden groter is dan de instroom van hulpgeld. Doe daar wat aan’, zegt Frisch.
Dit artikel is grotendeels gebaseerd op interviews die we maakten voor en tijdens een Development Policy Forum, een organisatie van Friends of Europe ism MO*.