Grenzen aan maatschappelijk onverantwoord ondernemen

Overheidssteun voor de uitvoer van militair materieel

In ons land heeft de Nationale Delcrederedienst de taak de internationale economische relaties te bevorderen door risico’s op het gebied van invoer, uitvoer en investeringen te verzekeren. De Belgische staat garandeert de verplichtingen die Delcredere op zich neemt, behalve wanneer het gaat om activiteiten die ook zonder overheidssteun door particuliere kredietverzekeraars zouden uitgevoerd worden. In deze gevallen moet Delcredere concurreren met de privé-bedrijven. In de raad van bestuur van de Nationale Delcrederedienst zetelen vertegenwoordigers van een aantal federale overheidsdiensten (Economische Zaken, Ontwikkelingssamenwerking, Financiën en Overheidsbedrijven) en vertegenwoordigers van het Vlaamse, het Waalse en het Brusselse gewest.
Sinds de regionalisering van de beslissingen over de uitvoer van wapens, onderzoekt Delcredere enkel de verzekeringstechnische aspecten van de transacties. Soms keurt de dienst een transactie goed vooraleer de gewesten de politieke beslissing genomen hebben. De transactie kan dan uiteraard slechts doorgaan na een positieve beslissing van de gewesten. De ethische en politieke afwegingen bij beslissingen over de uitvoer van militair materieel behoren tot de verantwoordelijkheid van de gewesten. Verschillende Vlaamse politieke partijen vinden die splitsing tussen technische en politieke aspecten een slechte zaak, omdat het een incoherent buitenlands beleid in de hand werkt. Zij vinden dat de regionalisering van de wapenwet de ethische fundering van het buitenlands beleid in de weg staat, omdat de instrumenten om zo’n beleid te voeren uit handen gegeven werden.

Naast de Delcredere speelt ook Finexpo een rol. Dat letterwoord staat voor het Comité voor financiële steun aan de export. Finexpo werd in 1997 opgericht en moet de uitvoer van Belgische kapitaalgoederen en de daarmee verbonden diensten bevorderen door de kosten van het uitvoerkrediet te verlagen. Finexpo geeft adviezen aan de minister van Buitenlandse Zaken, die de beslissingen neemt. Finexpo komt niet tussen wanneer het over leningen van staat tot staat gaat. Deze dossiers worden aan de ministerraad voorgelegd.


De OESO

De Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) werd opgericht in 1960 en telt nu dertig stemgerechtigde landen-leden. Naast alle West-Europese landen, de VS en Canada, Japan, Australië en Nieuw-Zeeland, zijn de voorbije jaren ook Mexico, Tsjechië, Hongarije, Polen, Zuid-Korea en Slovakije lid geworden. De OESO speelt een belangrijke rol in de coördinatie van het economisch beleid van de lidstaten. De vakbonden en het bedrijfsleven worden in de werkzaamheden betrokken via twee adviesorganen.
In 1998 plaatste de OESO het thema van ‘duurzame ontwikkeling’ op haar agenda, omdat thema’s als internationale arbeidsnormen, milieu en mensenrechten niet meer weg te denken zijn uit het internationaal ondernemen. Twee reeksen van gedragsregels spelen hierbij een rol: de Richtlijnen voor Multinationale Ondernemingen (die al dateren van 1976) en de Gemeenschappelijke Benadering van het Milieu en van Overheidssteun aan Uitvoerkredieten.

Richtlijnen voor Multinationale Ondernemingen

De Richtlijnen voor Multinationale Ondernemingen zijn aanbevelingen die tot doel hebben de activiteiten van de multinationale ondernemingen in overeenstemming te brengen met het overheidsbeleid, het wederzijds vertrouwen tussen de ondernemingen en de samenleving waarin zij actief zijn te verstevigen, het investeringsklimaat voor buitenlandse ondernemingen te verbeteren en de bijdrage van de multinationale ondernemingen aan duurzame ontwikkeling te vergroten. De richtlijnen bevatten verschillende hoofdstukken.

Algemeen (T5)
Bijdragen aan de economische, sociale en ecologische vooruitgang teneinde een duurzame ontwikkeling te bevorderen; de mensenrechten respecteren van de personen die gevolgen ondervinden van de activiteiten (!) ; de opbouw van lokale capaciteit bevorderen door nauwe samenwerking met de plaatselijke gemeenschap; zakenrelaties, met inbegrip van leveranciers en onderaannemers, waar mogelijk stimuleren om gedragsregels toe te passen die verenigbaar zijn met de richtlijnen; zich onthouden van ongepaste inmenging in politieke aangelegenheden in het gastland.

Informatieverstrekking (T5)
Regelmatig betrouwbare en relevante informatie openbaar maken over de activiteiten, structuur, financiële situatie en prestaties (resultaten).

Arbeid (T5)
Het recht van alle werknemers respecteren om zich te laten vertegenwoordigen, niet discrimineren tussen werknemers en bijdragen tot de daadwerkelijke afschaffing van kinderarbeid en van elke vorm van gedwongen arbeid of dwangarbeid.

Milieu (T5)
Rekening houden met de noodzaak om het milieu, de volksgezondheid en de veiligheid te beschermen; een geschikt milieubeheersysteem invoeren en in stand houden en alle werknemers adequaat onderwijs en training geven over milieu-, gezondheids- en veiligheidskwesties.

Bestrijding van corruptie (T5)
Direct noch indirect smeergeld of andere onrechtmatige voordelen aanbieden, toezeggen, geven of eisen, teneinde opdrachten of andere ongeoorloofde voordelen te verwerven of te behouden.

Consumentenbelangen (T5)
Waarborgen dat de goederen en diensten die geleverd worden, voldoen aan alle overeengekomen of voorgeschreven normen ten aanzien van de gezondheid en veiligheid van de consumenten.

Wetenschap en technologie (T5)
Waar mogelijk praktijken in de bedrijfsvoering hanteren die de overdracht en snelle verspreiding van technologie en knowhow mogelijk maken, rekening houdend met de bescherming van intellectuele eigendomsrechten.

Belastingen (T5)
Bijdragen aan de overheidsfinanciën van het gastland.

Het eerste hoofdstuk van de richtlijnen stipuleert dat de richtlijnen in ieder land gelden, want aangezien multinationale ondernemingen actief zijn over de hele wereld, behoort internationale samenwerking op dit gebied zich uit te strekken tot alle landen van de wereld. De regeringen die de Richtlijnen onderschrijven, moedigen de ondernemingen die op hun grondgebied werkzaam zijn aan om de Richtlijnen overal na te leven, met inachtneming van de bijzondere omstandigheden in elk gastland.

Iedere lidstaat is verplicht in het kader van de Richtlijnen een nationaal contactpunt op te richten. Dit contactpunt biedt een mogelijkheid aan overheid, bedrijfsleven, vakbonden en andere maatschappelijke organisaties en personen om klachten aan te dragen ten aanzien van multinationale ondernemingen. Die klachten worden dan getoetst aan de OESO-Richtlijnen. Het contactpunt moet goed gekend en toegankelijk zijn, heldere procedures hebben en verantwoording afleggen. Het moet goede contacten onderhouden met vakbonden en bedrijfsleven, om een breed maatschappelijk draagvlak te creëren. Het Belgische contactpunt valt onder de bevoegdheid van het ministerie van Economische Zaken.
Het contactpunt is een platform voor discussies over de toepassing van de Richtlijnen in het algemeen, maar speelt ook een rol bij het bespreken van vragen over de toepassing in individuele gevallen. Zij helpt werkgevers, werknemers en andere maatschappelijke organisaties bij het zoeken naar oplossingen. Daarvoor houdt het contactpunt consultaties met de betrokken partijen, kan het advies van deskundigen inwinnen en indien nodig het bevoegde OESO-comité om advies vragen. Komen partijen niet tot overeenstemming, dan zal het contactpunt een verklaring afleggen en waar wenselijk aanbevelingen doen ten aanzien van de toepassing van de Richtlijnen.

De OESO komt ook tussen bij het maken van internationale afspraken over de overheidssteun aan de export. Export Credit and Insurance Agencies worden aangeduid met het letterwoord ECAs. ECAs is een verzamelnaam van alle instellingen die, onder staatsgarantie, de taak hebben de internationale economische betrekkingen te bevorderen. Hiertoe behoren dus voor België de Nationale Delcrederedienst en Finexpo. ECAs worden ook wel eens de financiële spier van de globalisering genoemd. Dit komt door het groot belang van financiële steun aan de uitvoer. In 2002 werd voor een bedrag van vijftig miljard dollar steun toegekend, waarvan zeven miljard buitenlandse investeringen in België. Tussen de vijftig en zeventig miljard dollar stroomt jaarlijks naar industriële projecten, waaronder de export van militair materieel, de bouw van munitiefabrieken en de aanleg van pijpleidingen.

De Gemeenschappelijke Benadering

De OECD Common Approaches on environment and officially supported export credits (hier Gemeenschappelijke Benadering geheten) zijn minimale voorwaarden die de OESO stelt ten aanzien van exportkredieten. Het wettelijk bindend deel omvat geen aanbevelingen voor wapenexport of voor projecten met een impact op de lokale bevolking, maar wel milieuvoorwaarden. In overleg met de NGO Proyecto Gato heeft België eind 2003 besloten om de OESO-Benadering ook toe te passen voor exportkredieten, verzekeringen en investeringen.

De Gemeenschappelijke Benadering werd einde 2003 geëvalueerd. De lidstaten keurden de volgende principes goed:
• projecten dienen de milieunormen van het gastland te respecteren;
• de internationale ‘procedures en standaarden’ zijn van toepassing, waaronder deze van de Wereldbank, van de regionale ontwikkelingsbanken en van de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling (EBRD);
• voor projecten die een enorme negatieve impact op het milieu zouden kunnen hebben, moet een milieueffectenrapport opgemaakt worden. De OESO meent dat haar lidstaten het rapport dertig dagen voor de uiteindelijke beslissing publiek beschikbaar zouden moeten maken – maar de OESO gebruikt daarvoor termen als “waar mogelijk” en “complementair met hun eigen wetgeving”.

In de praktijk

Het goede aan de OESO-Richtlijnen is dat ze een groot aantal onderwerpen aansnijden en dus niet beperkt blijven tot de mensenrechten en de impact op het milieu. Omdat het aanbevelingen zijn die de dertig lidstaten tot de multinationale ondernemingen richten, worden de Richtlijnen een sterk instrument om de ondernemingen ter verantwoording te roepen. Een extra voordeel is de universele draagwijdte van de Richtlijnen. In landen waar de bevolking of de NGOs weinig mogelijkheden krijgen om een klacht tegen een activiteit in te dienen, kunnen controversiële projecten zoals de bouw van een wapenfabriek in Centraal-Afrika toch aangevochten worden. Het bestaan van een nationaal contactpunt benadrukt de verantwoordelijkheid van de individuele lidstaten voor het investeringsklimaat. Bij het indienen van een klacht wordt de betrokken onderneming ‘verplicht’ om in gesprek te gaan over haar investering. Het adviserende karakter van een nationaal contactpunt is ook bijzonder welkom.

Het nadeel van de OESO-Richtlijnen is dat het om vrijwillige en juridisch niet-bindende aanbevelingen van de regeringen aan de multinationale ondernemingen gaat. Er kan dus geen effectieve sanctie uitgesproken worden wanneer de richtlijnen niet nageleefd worden. Verder bevatten de Richtlijnen geen verwijzing naar andere internationale overeenkomsten of conventies, bijvoorbeeld naar de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens of naar het voorzorgsprincipe. Bovendien is ook de werking van de nationale contactpunten niet altijd overtuigend. Bij de behandeling van klachten moet het contactpunt zich beperken tot consultaties tussen de aanklager en de onderneming. Als de partijen niet tot overeenstemming komen, kan het contactpunt enkel een verklaring afleggen en eventueel aanbevelingen doen. De informatie die bij de behandeling van een klacht aan het contactpunt gegeven wordt, blijft vertrouwelijk. Dit temt de mogelijkheden om campagne te voeren en de publieke opinie te beïnvloeden. NGOs hebben het ook moeilijk met het tripartiete karakter van het contactpunt: zowel de overheid als de vakbonden en de werkgevers zijn erin vertegenwoordigd. Ten slotte moeten we hier herhalen dat het contactpunt in België een federale instelling is, terwijl de gewesten de uitvoervergunningen voor wapens toekennen. Klachten tegen wapenexportvergunningen die bij het contactpunt zouden ingediend worden, zullen dan ook geseponeerd worden.

NGOs betreuren ook dat de Gemeenschappelijke Benadering (van het milieu en van steun aan uitvoerkredieten) niets zegt over wapenexportvergunningen en over activiteiten met een negatieve sociale impact. Het taalgebruik (‘zouden moeten’ in plaats van ‘moeten’) en het gebrek aan inspraak en inzage in de beslissingen worden ook op de korrel genomen. De tekst blijft onduidelijk over de internationaal erkende procedures en normen die gehanteerd moeten worden, en over de afweging tussen deze verschillende normen. Daardoor blijft het mogelijk dat de zwakste internationale norm het referentiepunt wordt.
Het is een publiek geheim dat officiële kredietverzekeraars over de hele wereld vaak projecten steunen die volgens de Wereldbank te riskant zijn, in termen van veiligheid en gevolgen voor de bevolking. Vaak gaan de investeringen gepaard met de ongewenste verhuis van volkeren en schending van hun rechten. Vele van deze projecten hebben een ernstige ecologische, politieke, sociale en culturele impact. Ook leidt overheidssteun aan de export in vele ontwikkelingslanden tot hogere schulden. De laatste jaren werd 24 procent van de totale schuld veroorzaakt door steun vanuit ECAs. Dit komt omdat een ECA druk uitoefent op het gastland om de toegekende steun terug te betalen.
Het Camisea-project in Peru en het Dabhol-project in India zijn twee voorbeelden van projecten die de Belgische overheid heeft verzekerd voor respectievelijk 170 miljoen dollar en 90,8 miljoen dollar. In het geval van het Camisea-project gaat het om de winning van gas in een reservaat dat in 1990 opgericht werd om de inheemse volkeren te beschermen. De Belgische onderneming Tractebel is hierbij betrokken. Bovendien brengt het Camisea-project enorme schade toe aan internationaal erkende bedreigde ecosystemen.


De Europese gedragscode voor de uitvoer van wapens en de Belgische wet

De Europese gedragscode voor de uitvoer van wapens dateert van 8 juni 1998 en bepaalt dat EU-lidstaten geen wapenuitvoer mogen toelaten naar landen waar die wapens de VN- of andere akkoorden over wapencontrole in gevaar kunnen brengen, een gewapend conflict kunnen veroorzaken of in stand houden of op agressieve wijze kunnen worden ingezet tegen een andere staat. De exporterende landen moeten ook rekening houden met de kans op gebruik tegen bondgenoten, de reputatie van de importerende staat (inzake humanitair recht, terrorisme en wapencontroles), het gevaar op ongewilde verspreiding van wapentechnologie en de sociaal-economische situatie in het importerende land, met name het niveau van de militaire en sociale uitgaven.

Met de wijziging op 25 maart 2003 van de wet van 25 augustus 1991 betreffende de ‘invoer, uitvoer en doorvoer van en de bestrijding van illegale handel in wapens, munitie en speciaal voor militair gebruik dienstig materieel en daaraan verbonden technologie’ wilde België een voorbeeld stellen door als eerste land de Europese gedragscode juridisch bindend te maken.
Deze omzetting is echter onvolledig gebeurd. Het achtste criterium van de Europese tekst bepaalt dat lidstaten rekening moeten houden met relevante informatie van UNDP, de Wereldbank, het IMF en de OESO. Dat criterium is slechts gedeeltelijk in artikel 2 van de Belgische wet terug te vinden: “er wordt rekening gehouden met de technische en economische capaciteit van het ontvangende land, de legitieme behoeften van een land inzake veiligheid en defensie en de wenselijkheid deze te voldoen met zo gering mogelijke aanwending van menselijk en economisch potentieel voor bewapening.” Op basis van de huidige Belgische wapenwet kan dus een uitvoervergunning afgeleverd worden die in strijd is met de OESO-Richtlijnen, internationale overeenkomsten of de procedures van de Wereldbank.
De Belgische wet schiet ook nog op andere punten te kort. In de OESO is in 2000 overeengekomen om de armste landen geen exportkredietverzekeringen voor ‘niet-productieve projecten’ meer toe te kennen. Hiervan is in de Belgische wet niets terug te vinden. Duitsland en Nederland hebben wel al een invulling gegeven aan dit OESO-besluit. Verder is er in de Belgische wet ook geen aandacht voor de levering van militair materieel aan de Minst Ontwikkelde Landen. Het Ontwikkelingscomité van de OESO (DAC) zegt nochtans dat de duurzame ontwikkeling daarmee niet gediend is.


Parlementaire initiatieven en lobbywerk

Verschillende netwerken van NGOs kijken de regeringen op de vingers. ECA Watch (1) is een internationale koepelorganisatie van NGOs die de lidstaten van de OESO aantoont dat de huidige maatregelen niet voldoende zijn. De Belgische NGO Proyecto Gato (2) is lid van het netwerk en coördineert de Belgische campagne. Proyecto Gato overlegt met de Nationale Delcrederedienst, Finexpo, het Nationaal Contactpunt voor Multinationale Ondernemingen en de bevoegde federale overheidsdiensten.
Het Europese netwerk FERN (3) coördineert een Europese campagne. Proyecto Gato participeert ook hierin. In juni 2003 hadden de Europese NGOs een overleg met de lidstaten van de EU over de herziening van de Gemeenschappelijke Benadering (van de OESO) van overheidssteun aan uitvoerkredieten. Zij doen voorstellen voor de aanpassing van de tekst.

Met de regionalisering van de Belgische wapenwet moeten Vlaanderen en Wallonië een eigen wapenwetgeving uitwerken. De vredesbeweging ijvert voor een effectieve toepassing van de Europese gedragscode. Sommige partijen hebben al voorstellen in de la liggen om multinationale ondernemingen tot verantwoord ondernemen te verplichten.
Ecolo wil het criterium van ‘duurzame ontwikkeling’ inschrijven in de statuten van de Nationale Delcrederedienst. CD&V wil dat de Nationale Delcrederedienst enkel projecten kan verzekeren waarin de gedragsregels van de OESO gerespecteerd worden. SPa-Spirit stelt de oprichting van een compliance commission voor, een onafhankelijk orgaan voor het onderzoek van klachten over onverantwoord ondernemen in het buitenland. Een voorwaarde is dat het gaat om projecten die steun ontvingen van Delcredere en/of van Finexpo. Onverantwoord ondernemen houdt in dat de onderneming bepaalde internationaal erkende normen niet respecteert, bijvoorbeeld de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens of de internationale arbeidsnormen over vakbondsvrijheid. De commissie zou de opschorting van de toegekende steun kunnen aanbevelen. De onafhankelijkheid van de commissie zou verzekerd zijn, onder andere omdat zij haar werkingsmiddelen zou halen uit een heffing van 0,1 procent op de waarde van de overheidssteun voor exportkredieten. Na Japan zou België het tweede land zijn met zo een commissie. Canada heeft een compliance officer, maar die heeft maar een beperkte bevoegdheid.

Kritiek

Kritiek op de oprichting van een ‘compliance commission’ komt van het Verbond van Belgisch Ondernemingen. Het VBO is van mening dat de Belgische bedrijven in een moeilijk parket gebracht worden wanneer zij aan bijkomende criteria moeten voldoen. België zou daarmee de consensus onder de OESO-lidstaten verbreken die voorziet dat alle landen dezelfde internationale verplichtingen opleggen. Maar er zijn nog wel landen die hun bedrijven bijkomende verplichtingen opleggen. We verwijzen naar de al genoemde voorbeelden in Japan en Canada. Een studie van de Amerikaanse Export Import Bank uit 2003 toont aan dat strenge milieunormen geen negatieve impact hebben op de economie of op de uitvoer. Verder verwijst de Gemeenschappelijke Benadering van de OESO naar een hele reeks van internationaal erkende normen, waaruit de lidstaten zelf kunnen kiezen.

Het VBO is ook gekant tegen bijkomende eisen op het vlak van respect voor de vakbondsvrijheden. Het voorstel van Spa-Spirit voert evenwel geen enkele bijkomende verplichting in. Het verwijst naar twee internationale normen van de Internationale Arbeidsorganisatie (die België heeft geratificeerd) en naar een verklaring uit 1977 van de IAO over multinationale ondernemingen en sociaal beleid. Het wetsvoorstel wil enkel dat bedrijven die overheidssteun ontvangen, ertoe bijdragen dat België zijn internationale verbintenissen naleeft. Slechts een minderheid van landen heeft op dit ogenblik de conventie over de vakbondsvrijheden niet ondertekend (Vietnam, Jordanië, Kenia, Korea, Nieuw Zeeland, Singapore, Afghanistan, China, Guinea, Libië, Somalië en Oeganda) en een versterkte Belgische aandacht voor deze normen kan enkel positief zijn. Het VBO zou daar veel beter zijn medewerking aan verlenen.

Verder heeft het VBO ook kritiek op het feit dat het wetsvoorstel van toepassing is op de uitvoerverzekering van de Nationale Delcrederedienst. Een verzekering tegen politieke of commerciële risico’s is volgens het VBO geen staatssteun. Dit klopt niet! Deze verzekering tegen politieke risico’s (staatsgrepen, oorlogen en onvoorziene beslissingen van regeringen) en commerciële risico’s (faillissement of willekeur van de koper) vertegenwoordigt 84 procent van de totale activiteit van Delcredere. Bedrijven worden begeleid om de valkuilen van commerciële en politieke risico’s te vermijden. Een publieke verzekering tegen politiek en commercieel risico geeft de bedrijven nog een bijkomend voordeel. Ondernemingen kunnen gemakkelijker een lening krijgen wanneer al een verzekering onder staatsgarantie is toegekend. Deze argumenten tonen aan dat een verzekering wel degelijk een vorm van staatssteun is.

Ten slotte haalt het VBO nog het argument boven dat ondernemingen op extra kosten gejaagd worden. Het wetsvoorstel voorziet inderdaad het storten van een bedrag dat gelijk is aan 0,1 procent van de waarde van de overheidssteun. Deze premie zal worden aangewend voor de bekostiging van de onderzoeksdaden die erkende instellingen uitvoeren in opdracht van de commissie. Het VBO meent dat “dit erop neerkomt dat bedrijven meer zouden moeten gaan betalen dan bedrijven in het buitenland en het risico bestaat dat ze zich gaan indekken bij Europese kredietverzekeraars en niet langer bij Delcredere.” Maar als de commissie geen bijkomende onderzoeken moet laten uitvoeren, lijkt het vanzelfsprekend dat het bedrijf de premie terugkrijgt. Ondernemingen die zich aan de internationale normen houden, hoeven dan ook geen meerkosten te vrezen.

(1) www.eca-watch.org
(2) www.proyectogato.be
(3) www.fern.org

Jan Capelle is stichter en voorzitter van Proyecto Gato vzw, een organisatie die actief is op het vlak van ethisch ondernemen in Latijns-Amerika, Azië en Afrika. Hij houdt zich vooral bezig met de impact van investeringen op de economische, sociale en ecologische toestand van een land, op bedreigde natuurgebieden, inheemse volkeren en etnische minderheden. jan_capelle@hotmail.com