Het paard achter de wagen?

Het bijzondere aan deze onderhandelingen is dat ze niet zozeer gaan over de verlaging van de invoertarieven maar over de grootst mogelijke afschaffing ervan, met de bedoeling landen te laten opgaan in vrijhandelszones. Het roept natuurlijk meteen heel wat vragen op dat het rijkste handelsblok ter wereld dergelijke onderhandelingen voert met 75 van de armste landen ter wereld.


Bilateraal en regionaal niet echt (ab)normaal

Een van de hoofdregels van de WTO en haar voorganger de GATT is het non-discriminatieprincipe: de leden mogen onder elkaar geen onderscheid maken. In 1979 is daar met de zogenaamde Enabling Clause een belangrijke verandering in gekomen: sindsdien wordt er wel een verschil gemaakt tussen ontwikkelde landen, ontwikkelingslanden en Minst Ontwikkelde Landen. In de praktijk betekent dit het volgende: wanneer er in de WTO bijvoorbeeld een tariefverlaging wordt afgesproken doen de ontwikkelde landen voor het volle pond mee, de ontwikkelingslanden voor ongeveer twee derde en de Minst Ontwikkelde Landen doen zoveel als ze kunnen.

Landen die daarvan willen afwijken, hebben twee mogelijkheden: ze vragen een uitzondering (waiver) aan de overige WTO-leden of ze onderhandelen een vrijhandelsakkoord. De Europese Unie heeft sinds de jaren 1970 op basis van de Lomé-akkoorden een bijzondere relatie met de ACP-landen, de vroegere Europese kolonies uit Afrika, de Caraïben en de Stille Oceaan. Op producten uit ACP-landen worden nagenoeg geen invoerbelastingen geheven. De EU en de ACP-landen vroegen en kregen daarvoor om de zoveel jaar een uitzondering bij de WTO. Omdat de ACP-landen een uitsnijding vormen uit de groep van ontwikkelingslanden en Minst Ontwikkelde Landen gaat het hier immers om een afwijking van het non-discriminatieprincipe. Anders gezegd: de Lomé-akkoorden en ook de opvolger daarvan, het Akkoord van Cotonou, discrimineren ontwikkelingslanden en Minst Ontwikkelde Landen die niet tot de ACP-groep behoren.

De andere afwijking laat WTO-leden toe om met een of meer landen te onderhandelen om een vrijhandelszone te creëren. Die techniek ligt aan de basis van de Europese eenmaking: landen sluiten aaneen om een grotere markt te vormen. Voor derde landen kan dat een voordeel zijn, omdat ze dan maar één keer de douane moeten passeren om producten uit te voeren naar de twee of meer landen die een vrijhandelszone vormen. De voorwaarde is dus dat de grenzen binnen de vrijhandelszone vrijwel volledig verdwijnen en dat de gemeenschappelijke buitentarieven van de zone minstens evenveel invoer toelaten als voor de afzonderlijke landen het geval was. De regels voor vrijhandelszones liggen vast in artikel XXIV van GATT: “de onderhandelingen moeten leiden tot de afschaffing van de belemmeringen op ‘nagenoeg alle handel’ tussen de betrokken landen en dit binnen een overgangsperiode van tien jaar die enkel kan verlengd worden in uitzonderlijke omstandigheden.” Bilaterale of regionale akkoorden gaan dus over een heel verregaande liberalisering en dit zowel voor industriële als voor landbouwproducten.

Het merkwaardige is dat deze methode sinds de jaren 1990 meer en meer gebruikt wordt om de handelsbanden aan te halen tussen landen die helemaal geen regio vormen omdat ze heel van elkaar verwijderd liggen. Zo heeft de EU niet alleen een reeks bilaterale akkoorden met de Middellandse Zeelanden (in de hoop deze ooit aan elkaar te rijgen tot een geheel), maar ook met Chili, Zuid-Afrika en Mexico. En sinds 27 september 2001 onderhandelt de EU dus ook over dergelijke akkoorden met 75 ACP-landen en wel in zes verschillende regionale configuraties, die voor vier ervan min of meer geënt zijn op bestaande regionale integratie-initiatieven: de Caraïben, West-Afrika, Centraal-Afrika en de Stille Oceaanlanden (de Pacific), maar dergelijke initiatieven ook sterk doorkruisen in zuidelijk Afrika en oostelijk en zuidelijk Afrika wegens de overlapping tussen SADC en COMESA.


De zes ACP-regio’s die met de Europese Unie onderhandelen over een Economisch Partnerschapsakkoord:

Caraïben: CARICOM (Antigua & Barbuda, Bahama’s, Barbados, Belize, Dominica, Grenada, Guyana, Haïti, Jamaica, Saint Kitts & Nevis, Saint Lucia, Saint Vincent, Suriname, Trinidad & Tobago) plus de Dominicaanse Republiek (totaal:15 landen)
West-Afrika: ECOWAS (Benin, Burkina Faso, Gambia, Ghana, Guinee, Guinee Bissau, Ivoorkust, Kaapverdië, Liberia, Mali, Niger, Nigeria, Senegal, Sierra Leone en Togo) plus Mauritanië (totaal: 16 landen)
Centraal-Afrika: CEMAC (Centraal-Afrikaanse Republiek, Congo Brazzaville, Equatoriaal-Guinea, Gabon, Kameroen, Tsjaad) plus Sao Tomé & Principe (totaal: 7 landen)
Oostelijk en Zuidelijk Afrika of ESA (Eastern and Southern Africa): Burundi, Comoren, Democratische Republiek Congo, Djibouti, Eritrea, Ethiopië, Kenia, Madagaskar, Malawi, Mauritius, Oeganda, Rwanda, Seychellen, Soedan, Zambia, Zimbabwe (totaal: 16 landen)
Zuidelijk Afrika: BNLS (Mozambique, Namibië, Lesotho, Swaziland), Angola, Mozambique en Tanzania.
Stille Oceaan: Cookeilanden, Fiji, Kiribati, Marshalleilanden, Micronesia, Nauru, Niue, Palau, Papoea-Nieuw-Guinea, Salomonseilanden, Samoa, Tonga, Tuvalu, Vanuatu.

De EU heeft ook regionale onderhandelingen lopen met de Mercosur en met de Golfstaten en staat op het punt er te lanceren met Centraal-Amerika en de Andeslanden. Onderhandelingen met de ASEAN-landen staan in potlood in de EU-agenda van 2010. En ook de Verenigde Staten en andere grote handelsmogendheden laten zich niet onbetuigd in wat stilaan op een race begint te lijken om zoveel mogelijk geprivilegieerde handelsrelaties in de wacht te slepen. Ontwikkelingslanden doen daaraan dapper mee. Wanneer zij onderling bilaterale of regionale onderhandelingen houden, gelden trouwens ook veel soepelere regels (op basis van de Enabling Clause). Het eigenaardige is dat dezelfde soepelheid niet geldt wanneer ontwikkelde landen dergelijke onderhandelingen voeren met ontwikkelingslanden. In dat geval geldt artikel XXIV ten volle.


De kracht van de onzichtbare hand

Je kunt niet zeggen dat de ACP-landen echt staan te trappelen om hun bevoorrechte toegang tot de Europese markt, die ze al meer dan dertig jaar genieten, in te ruilen voor vrijhandelsakkoorden waarbij ze voor die markttoegang zullen moeten betalen door hun eigen markten open te stellen voor Europese producten. Zeker niet als een heleboel Europese landbouwproducten worden geproduceerd met subsidies. Maar als hun belangrijkste donor zegt dat hij geen zin meer heeft om een waiver aan te vragen en kiest voor wederkerige vrijhandelsakkoorden, dan hebben de ACP-landen weinig keuze. De EU vindt dat de bevoorrechte markttoegang niet gewerkt heeft: al die tijd is het ACP-aandeel in de EU-invoer alsmaar achteruitgegaan. Bovendien doen niet-ACP-landen in de WTO steeds moeilijker over de relaties tussen de EU en de ACP-landen en willen ze compensaties in ruil voor hun goedkeuring van de waiver: de bananenproducerende landen van Latijns-Amerika bijvoorbeeld of de tonijnuitvoerende landen uit Azië.

De EU wil dus graag vrijhandelsakkoorden afsluiten, niet alleen voor goederen maar ook voor diensten. Bovendien wil de EU dat de EPA’s ook worden aangevuld met akkoorden over vrije investeringen, concurrentieregels, intellectuele eigendomsrechten, overheidsaanbestedingen, databescherming en douaneformaliteiten. Hiermee en dankzij de schaalvergroting door te onderhandelen op regionaal niveau, zullen de ACP-landen investeringen aantrekken. Deze investeringen zullen de infrastructuur van de ACP-landen verbeteren (vervoer, communicatie, financiële voorzieningen, enzovoort) en de productiecapaciteit versterken. Als EPA’s dus veelomvattende vrijhandelsakkoorden worden, zullen zij het investeringsklimaat in de ACP-landen verbeteren en economische groei en ontwikkeling brengen.

De EU benadrukt de voordelen die de EPA’s zullen opleveren:
- de import van consumptiegoederen en diensten uit de EU wordt goedkoper, wat goed is voor de consumenten;
- de import van ‘intermediaire’ goederen (onderdelen, machines, bedrijfsvoertuigen) en diensten (op het gebied van bank- en verzekeringswezen, boekhouding, communicatie) worden goedkoper, wat interessant is voor bepaalde producten en bedrijven;
- de concurrentie wordt aangescherpt, wat bedrijven ertoe aanzet om competitiever te worden;
- de markttoegang van de ACP-landen tot de EU kan verdiept en verbreed worden (als de EU betere oorsprongregels biedt en de laatste invoertarieven op ACP-producten afschaft en als de EU diensten liberaliseert waarin de ACP-landen iets kunnen bieden);
- het stimuleren van de regionale integratie brengt een schaalvergroting met zich mee, die handel en investering aantrekkelijk maakt;
- het creëren van een uitgebreid regelgevend kader biedt investeerders meer bescherming.

De ACP-landen maken zich zorgen over de mogelijke nadelen:
- een verstoring van de bestaande regionale integratieprocessen (onaangepaste versnelling, overdreven focus op handel ten koste van een bredere samenwerking op ander vlakken, herschikking van lidmaatschappen);
- de ACP-landen zullen op hun eigen binnenlandse en regionale markten moeten concurreren met ingevoerde Europese producten en diensten en marktaandeel verliezen aan Europese invoer. Dit kan leiden tot onderbenutting van de productiecapaciteit, afdankingen, sluitingen en toenemende werkloosheid en armoede;
- dit probleem kan verscherpt worden door de Europese uitvoer van landbouwproducten en verwerkte voedingsmiddelen die geproduceerd zijn met of dankzij subsidies;
- de ACP-landen zullen extra middelen nodig hebben om het hoofd te bieden aan de sociale gevolgen van het verlies aan arbeidsplaatsen;
- de ACP-landen zullen investeringen nodig hebben in productiecapaciteit, infrastructuur en menselijk kapitaal om de concurrentie aan te kunnen;
- de ACP-landen zullen extra middelen nodig hebben om het nieuwe regelgevend kader uit te werken en toe te passen en zij zullen er de nodige instellingen voor moeten opzetten;
- de ACP-landen zullen minder beleidsruimte overhouden om de lokale economie te stimuleren en positief te discrimineren ten voordele van achtergestelde regio’s en bevolkingsgroepen;
- investeringsakkoorden verlenen meer zekerheid aan investeerders, maar verminderen de beleidsruimte van de overheid, hoewel er geen bewijs is dat ze nieuwe investeringen aantrekken;
- tegelijk met de verhoogde behoefte aan middelen zullen de ACP-landen geconfronteerd worden met een verlies van overheidsinkomsten door de verlaging en uiteindelijk de afschaffing van de invoertarieven.

Deze mogelijke nadelige gevolgen moeten toegevoegd worden aan een aantal uitdagingen waarmee de ACP-landen ook zonder EPA’s geconfronteerd worden: de gevolgen van de Europese landbouwhervorming (de verlaging van de Europese binnenlandse prijs maakt exporteren naar de EU minder aantrekkelijk, terwijl de Europese producten qua prijs competitiever worden en gemakkelijker geëxporteerd kunnen worden) en de gevolgen van de invoering van strengere normen in de EU (op het vlak van milieu, gezondheid, hygiëne, voedselveiligheid, enzovoort).


Het paard niet achter de wagen spannen

Of de nadelen of de voordelen van de EPA’s sterker zullen doorwegen, hangt af van de mogelijkheid van de producenten en de overheid in de ACP-landen om te reageren op de vele uitdagingen die de EPA’s met zich mee brengen. Maar die mogelijkheden zijn erg beperkt, gezien de geringe en verminderde overheidsmiddelen, de gebrekkige productiecapaciteiten en infrastructuur en het weinig ontwikkelde menselijke kapitaal. Impactstudies zoals die van de Economische Commissie voor Afrika van de Verenigde Naties UNECA (zie kader) voorspellen vooral winst voor de EU, in de vorm van toegenomen uitvoer, ten koste van een verlies aan afzet en overheidsinkomsten in de ACP-landen

UNECA impactstudie (www.uneca.org)

Een recente impactstudie door de Economische Commissie voor Afrika van de VN schat dat de volledige openstelling van de markten van de COMESA-landen (in oostelijk en zuidelijk Afrika) voor de invoer uit de EU zal leiden tot:
- een toename van de invoer uit de EU met 1,15 miljard €;
- een vermindering van de uitvoer van COMESA-landen naar elkaar met bijna 6 procent;
- een verlies aan overheidsinkomsten van ruim 3 procent (6 procent voor Burundi en Mauritius, 8 procent voor de Seychellen en 16,5 procent voor Djibouti).

Voor de ECOWAS-landen (West-Afrika) zal de openstelling voor invoer uit de EU leiden tot:
- een toename van de invoer uit de EU met 15 procent of 1,87 miljard €;
- een vermindering van de uitvoer van ECOWAS-landen naar elkaar met bijna 7 procent;
- een verlies aan overheidsinkomsten variërend van 2,5 procent in Nigeria tot 20 procent in Guinee Bissau en Ghana.

De ACP-landen stellen daarom dat de EU eerst met meer middelen over de brug moet komen om de gebrekkige infrastructuur en productiecapaciteit aan te pakken en dat de regionale integratie tegelijk voldoende tijd moet krijgen, vooraleer de ACP-markten worden opengegooid voor de Europese invoer. De ACP-landen zoeken dus een maximale flexibiliteit binnen het Europese EPA-voorstel en hebben ook een voorstel ingediend in de WTO om artikel XXIV van GATT aan te passen, zodat er meer flexibiliteit mogelijk is wanneer ontwikkelde landen vrijhandelsakkoorden afsluiten met ontwikkelingslanden.

NGO’s uit Europa en de ACP-landen gaan verder en vragen zich af waarom de bevoorrechte handelsrelaties zo nodig afgeschaft moeten worden. De vrijhandelsbesprekingen zouden minstens moeten wachten tot de regionale integratie in de ACP-landen vruchten begint af te werpen en er objectieve aanwijzingen bestaan dat de ACP-landen inderdaad een productiecapaciteit en concurrentievermogen hebben opgebouwd. Intussen kan de huidige markttoegang van de ACP-landen behouden blijven door een nieuwe waiver aan te vragen of door een verbetering van het Europees GSP.

GSP staat voor Generalised System of Preferences (Veralgemeend systeem van handelsvoordelen) en is ook weer gebaseerd op de Enabling Clause. Die clausule laat ontwikkelde landen namelijk toe om ontwikkelingslanden een betere marktoegang te bieden (lagere invoertarieven, hogere quota, enzovoort). Een GSP moet wel gelden voor alle ontwikkelingslanden en niet voor een willekeurige selectie als de ACP-groep. De EU biedt alle ontwikkelingslanden een GSP en bovendien krijgen alle Minst Ontwikkelde Landen nog eens een tariefvrije en quotavrije marktoegang onder het zogenaamde EBA-stelsel (Everything but Arms of alles behalve wapens). Daarnaast heeft de EU ook nog een GSP+: dat stelsel is nog voordeliger dan het GSP, maar geldt enkel voor kleine en kwetsbare ontwikkelingslanden die bovendien bepaalde internationale sociale en milieuverdragen goedkeuren. Wie ‘kwetsbaar en klein’ is, wordt bepaald aan de hand van het aandeel in de EU-invoer. Landen die hun aandeel in de Europese invoer verhogen, ‘gradueren’ van het GSP+ naar het GSP.

Volgens NGO’s is het mogelijk het GSP+ zo te verbeteren dat het de ACP-landen de huidige marktoegang moet kunnen bieden. De ACP-landen zullen die marktoegang dan wel moeten delen met andere ‘kwetsbare en kleine’ ontwikkelingslanden, maar dit zal waarschijnlijk minder pijn doen dan dat ze de eigen markten moeten openstellen voor Europese producten.

Op dit ogenblik bestaat er binnen de EU geen politieke wil om deze mogelijkheid te onderzoeken. De Europese Commissie vindt haar EPA-concept de beste optie en ziet niet in waarom zij een alternatief zou onderzoeken. Volgens het Cotonou-akkoord, dat de relaties regelt tussen de EU en de ACP-landen, moet de EU pas een alternatief uitwerken als een ACP-land zegt dat het geen EPA wenst. Tot nu toe is dat niet gebeurd. Maar ACP-landen kunnen moeilijk de EPA’s afwijzen als ze niet weten hoe een mogelijk alternatief er kan uitzien.


Voedselzekerheid: markten beschermen én openen?

Tot nader order vallen de EPA-onderhandelingen dus nog altijd onder het huidige artikel XXIV van GATT. 2006 wordt een belangrijk jaar in de onderhandelingen, want nu worden de schema’s voor de afbouw van de tarieven op papier gezet. Er zijn wel enkele bepalingen in artikel XXIV die redelijk vaag zijn en die een zekere mate van flexibiliteit toelaten die de ACP-landen zeker ten volle willen benutten. Zo is er sprake van ‘nagenoeg alle handel’ en ‘in uitzonderlijke omstandigheden’. Volgens de EU betekent ‘nagenoeg alle handel’ ongeveer negentig procent en zijn de EU-ACP-onderhandelingen voldoende uitzonderlijk om voor de meeste kwetsbare en gevoelige producten langere overgangstermijnen te voorzien, heel wat langer dan de gewone tien jaar.

Bovendien moet negentig procent als een gemiddelde worden beschouwd, dat wil zeggen: als de EU haar markt voor honderd procent opent moeten de ACP-landen hun markt ‘maar’ voor ongeveer tachtig procent openen. Met andere woorden: in de EPA’s zullen de ACP-landen ongeveer twintig procent van hun producten kunnen blijven beschermen en voor de overige kwetsbare producten zullen ze een lange overgangstermijn krijgen. De vraag is of dat volstaat.

Het Britse Institute for Development Studies (IDS) heeft de huidige invoertarieven van de ACP-landen gerangschikt van de hoogste naar de laagste en er telkens de waarde van de ingevoerde producten naast gezet. Vervolgens heeft het onder de bovenste twintig procent van de invoer een streep getrokken en dan gekeken op welk tarief deze streep stond. Voor de meeste ACP-landen bleek deze twintig procent inderdaad voldoende te zijn om de producten met de hoogste tarieven veilig te stellen. Als een hoog tarief een goede indicatie vormt voor de kwetsbaarheid van een product, zouden de kwetsbare producten dus niet geliberaliseerd hoeven te worden. ACP-landen zouden ze kunnen blijven beschermen. Maar dikwijls is de hoogte van het tarief geen goede indicator: ontwikkelingslanden heffen dikwijls heel hoge tarieven op auto’s en zeker op terreinwagens, bijvoorbeeld. En van sommige producten met een middelhoog tarief is de invoer dikwijls veel groter. Veel landen willen dit tarief graag behouden omdat het veel inkomsten oplevert en zijn dus eerder geneigd om een hoger tarief te laten vallen. Bovendien bevat de twintig procent dikwijls een aantal industriële producten die een land net zogoed wil beschermen als zijn landbouwproducten. Het is duidelijk dat de selectie van de twintig procent producten die mogen uitgezonderd worden, een delicate oefening is waar diverse belangengroepen uitlopende standpunten over innemen. En het is ook duidelijk dat niet al deze belangengroepen even zwaar wegen in het besluitvormingsproces. De arme plattelandsbevolking in de ACP-landen behoort bijvoorbeeld zeker niet tot de meest georganiseerde en invloedrijke groep.

Bovendien heeft de IDS-studie ook uitgewezen dat een korf van twintig procent van de producten misschien kan volstaan voor de meeste ACP-landen, maar dat ACP-landen maar heel zelden dezelfde producten in hun korf hebben zitten. Er was geen enkel product dat voorkwam in alle nationale korven die het IDS berekende en met uitzondering van een regio kwam meer dan de helft van de producten die in één nationale korf zaten gewoon niet voor in enige andere nationale korf. Dat wil dus zeggen dat de oefening nog moeilijker is omdat EPA’s worden onderhandeld op regionaal niveau en de twintig procentkorf dus ook moet berekend worden op regionaal niveau. Als er maar weinig overlapping is, welke producten zullen er dan in de regionale korf terechtkomen? En welke belangengroepen zullen zwaar genoeg wegen in dit regionale besluitvormingsproces? De ACP-landen proberen dit dilemma alleszins te verlichten door een verandering te vragen van artikel XXIV van GATT. Als er geen twintig, maar dertig of vijfendertig procent mag uitgezonderd worden bij de afschaffing van de tarieven, dan is de bedreiging minder groot en wordt het selecteren alvast een stuk gemakkelijker.

Het is ook enigszins geruststellend dat voedselzekerheid alvast op het radarscherm van de ACP-landen staat. De ACP-landen stellen dat in de EPA’s net zo goed moet gewerkt worden met het begrip ‘speciale producten’: producten die belangrijk zijn voor de voedselzekerheid, de plattelandsontwikkeling en inkomenszekerheid (zie de artikels over de WTO in dit cahier), dat de ACP-landen deze producten zelf mogen aanduiden en dat ze moeten uitgesloten worden van elke EPA-verplichting. Bovendien willen de ACP-landen net zo goed special safeguards of bijzondere vrijwaringsmaatregelen in de EPA’s. Deze moeten toelaten om tarieven opnieuw in te voeren of te verhogen als er plotseling grote hoeveelheden landbouwproducten worden ingevoerd of wanneer de binnenlandse prijzen plotseling dalen omwille van een verhoogde invoer van Europese landbouwproducten. Deze vrijwaringsmaatregelen moeten automatisch in werking kunnen treden als bepaalde drempels (lage prijs, grote invoer) worden overschreden.

Maar de ACP-landen denken ook aan voedselzekerheid in twee andere richtingen dan de bescherming van hun landbouw. Ten eerste is er de kwestie van de Net Food Importing Developing Countries(NFIDC), een categorie van landen die is erkend in de WTO. Het gaat om ontwikkelingslanden die zodanig afhankelijk zijn geworden van goedkope voedselimporten dat de afschaffing van de exportsubsidies in het kader van de WTO-onderhandelingen of te hoge invoertarieven hen op korte termijn zou schaden. In de context van de relaties tussen de EU en de ACP-landen erkent het Cotonou Akkoord in artikel 54 ook deze bijzondere categorie van landen en voorziet het in de mogelijkheid van afzonderlijke bilaterale regelingen. Maar dit artikel handelt vooral over mogelijke exportsubsidies. Het is onduidelijk of die in de context van de EPA’s zullen mogen blijven bestaan als ze in de WTO worden afgeschaft. Bovendien is het niet duidelijk hoe bilaterale regelingen kunnen bestaan naast regionale afspraken. De kwestie van de ‘netto-voedselinvoerende’ landen bemoeilijkt waarschijnlijk nog de zoektocht naar gezamenlijke tariefafspraken op regionaal niveau.

De andere richting waarin de ACP-landen aan voedselzekerheid denken is offensief. Voedselzekerheid hangt zeer sterk samen met een voldoende en stabiel inkomen. Veel kleine boeren zijn voor hun inkomen afhankelijk van de teelt van exportgewassen zoals katoen, cacao, koffie, aardnoten en suiker. Voedselzekerheid gaat dus niet alleen om de bescherming van de voedselgewassen, maar ook om stabiele en lonende exportinkomsten. De ACP-landen vragen dus ook maatregelen voor de stabilisering van hun grondstoffeninkomsten én de vervollediging en verbetering van hun markttoegang tot de EU.

Hier duikt dus een hele reeks kwesties op met betrekking tot de markttoegang, die de ACP-landen ertoe aanzetten om mee te gaan in de EPA-onderhandelingen.
- hoewel de markttoegang die de EU nu aan de ACP-landen biedt de beste is, beslaat die toch nog niet de volle honderd procent. De EU blijft bijvoorbeeld nog een aantal seizoengebonden tarieven behouden. De ACP-landen willen die weg; de EU kan haar oorsprongregels nog verder versoepelen (minder strenge eisen over hoeveel meerwaarde van een product in de ACP-landen zelf moet gerealiseerd zijn;
- de EU hanteert alsmaar meer en strengere technische en voedselveiligheidsnormen. De ACP-landen willen en versoepeling en steun om de normen te kunnen halen;
- de ACP-landen willen compensaties voor de verlagingen van de Europese landbouwprijzen. De hervorming van het suikerregime, bijvoorbeeld, leidt tot een verlaging van de suikerprijs met 35 procent. Daardoor zullen de ACP-landen vele miljoenen aan exportinkomsten verliezen en dit zal vele ACP-suikerproducenten de das omdoen.
Dergelijke kwesties kunnen ook opgelost worden los van de EPA’s en/of in de context van een verbeterd GSP+. Toch is deze verdieping van de toegang van de ACP-landen tot de EU-markten voor de EU een belangrijke ‘wortel’ om de ACP-landen in het EPA-gareel te houden.


Stond erbij en keek ernaar

Het is duidelijk dat de EPA’s de ACP-landen voor belangrijke en moeilijke keuzes plaatst. Tot nu toe hebben de onderhandelingen en de vele discussies vooral geleid tot veel vragen, maar nog tot weinig concrete oplossingen. Pas dit jaar zullen de eerste ontwerpteksten op papier gezet worden. De Europese Commissie blijft alleszins vast geloven in haar concept. De ACP-landen hebben meer twijfels en maken zich vooral zorgen dat hun handtekening onder de EPA’s eind 2007 een vast engagement betekent om nog maar eens een reeks radicale economische hervormingen te beginnen, zonder zekerheid van succes en zonder de nodige middelen voor de noodzakelijke begeleidingsmaatregelen.

Over het algemeen staan de ACP-landen zwak in de onderhandelingen over de EPA’s:
- er is de voortdurende ongerustheid over de voortzetting van de EU-ontwikkelingshulp – ACP-landen willen hun belangrijkste donor niet al te veel tegen het hoofd stoten;
- er is onvoldoende capaciteit in de hoofdsteden van de ACP-landen om de vele handelsbesprekingen grondig voor te bereiden, te voeren en te evalueren. Naast de EPA’s zijn er ook nog de eigen regionale integratieprocessen, de WTO en voor de eilanden in de Stille Oceaan ook de relaties met de VS en andere machtige buren zoals Australië en Nieuw-Zeeland;
- er zijn onvoldoende sterke regionale instellingen die de onderhandelingen kunnen begeleiden. Alleen de Europese Commissie is een supranationaal orgaan met eigen bevoegdheden. De secretariaten van de ACP-regio’s (COMESA, ECOWAS, UEMOA, SADC) lopen hun lidstaten dikwijls voorbij en engageren zich zonder al te duidelijke mandaten.

Die zwakke positie is nog sterker te voelen bij de betrokken bevolkingsgroepen in de ACP-landen. De arme plattelandsbevolking is tenslotte de meest betrokken partij. Maar die bevolking is weinig georganiseerd en de zeldzame organisaties staan nogal zwak. Bovendien is er weinig transparantie over de EPA-onderhandelingen. Er vinden onderhandelingen plaats tussen EU- en ACP-ministers zonder dat die ook maar aangekondigd worden. De Europese Commissie houdt haar kritische civiele samenleving nog sterker af dan de ACP-landen, waar vertegenwoordigers van de civiele maatschappij mogen deelnemen aan regionale en nationale overlegvergaderingen. Maar dikwijls gaat het daarbij om NGO’s uit de ACP-landen die gespecialiseerd zijn in Noord-Zuidvraagstukken zoals de schuldenlast en handel en niet om representatieve vertegenwoordigers van de boeren en werknemers die pas langzaam de EPA’s beginnen te ontdekken (precies dankzij het werk van deze NGO’s).

Intussen komt de deadline van eind 2007 steeds dichterbij. Dan lopen de huidige handelsvoordelen van de ACP-landen af en moet er een nieuwe regeling op papier staan. Het Akkoord van Cotonou voorziet in een evaluatie (review) van de onderhandelingen in 2006. In principe zou dit dé gelegenheid kunnen zijn om alle onderhandelingsvoorstellen in de openheid te brengen en een zo breed mogelijk debat te organiseren. Het Cotonou-akkoord zegt helaas niet hoe de evaluatie moet verlopen en hoe grondig ze moet zijn en tot nader order is de Europese Commissie niet geneigd om daar veel aandacht aan te besteden. Er is dus nog veel werk aan de winkel…

Webinformatie

http://europa.eu.int/comm/trade/issues/bilateral/regions/acp/index_en.htm
www.acp.int
www.acp-eu-trade.org
www.ecdpm.org
www.epawatch.net
www.11.be/epa

Marc Maes studeerde sociaal-economische geschiedenis en politieke wetenschappen. Hij volgt al elf jaar het handelsbeleid van de Europese Unie, eerst bij Oxfam-Wereldwinkels en sinds 1999 bij de studiedienst van 11.11.11. marc.maes@11.be