Landbouwgrondstoffen, afhankelijkheid en armoede

De Commissie vraagt de steun van de lidstaten en hoopt dat ze de voorgestelde acties zullen verdedigen, niet enkel in hun bilaterale relaties met ontwikkelingslanden als donor maar ook binnen het Internationaal Monetair Fonds (IMF), de Wereldbank en de Verenigde Naties (VN). De inhoud van de mededeling zou ook als basis moeten dienen voor de houding van de Europese Unie in internationale handelsfora zoals de Wereldhandelsorganisatie (WTO), waar de EU optreedt en standpunten inneemt namens de lidstaten.

In haar analyse wijkt de Commissie niet af van wat al te lezen staat in vele onderzoeken en publicaties. Een vijftigtal ontwikkelingslanden heeft zwaar te lijden onder de wilde schommelingen en de daling van de prijs van een aantal landbouwgrondstoffen. Zij zitten gevangen in een neerwaartse spiraal van dalende inkomens en teruglopende investeringen, dalend concurrentievermogen, blijvende armoede en afhankelijkheid. De producenten in deze landen kunnen zich moeilijk aanpassen aan de internationale concurrentie en aan de veranderingen op de wereldmarkten en de overheid heeft te weinig middelen om de negatieve trend te keren. De Commissie blijft van mening dat de traditionele grondstoffensectoren nog altijd een rol spelen als bron van werkgelegenheid, inkomen en uitvoerinkomsten. Maar zonder steun kunnen deze sectoren in heel wat landen ten onder gaan.


Voorrang voor grondstoffenproductie en afhankelijkheid

Door het afbouwen van de regulering en van de diverse vormen van overheidstussenkomst in de jaren 1980 en 1990 werden de grondstoffenproducenten, en in het bijzonder de kleine boeren, in hun strijd met de eisen van de markt aan hun lot overgelaten. Er moet opnieuw een beleid op nationaal en internationaal niveau gevoerd worden. Een nationaal grondstoffenbeleid moet volgens de EU in overeenstemming zijn met de strategie voor armoedebestrijding (PRS) en verschuivingen in productie en investeringen mogelijk maken, bijvoorbeeld van grondstoffen voor de uitvoer naar voedsel voor de binnenlandse markt. Er moeten ook alternatieve inkomensbronnen gevonden worden voor producenten die met hun huidige productie nooit competitief kunnen worden. Het ontbreken van aangepaste instellingen en bestuurlijke capaciteit vormt mogelijk een grotere hinderpaal dan het gebrek aan geld. De EU en haar lidstaten zouden daarom steun moeten bieden aan landen die hun grondstoffensectoren willen moderniseren en diversifiëren.

Op internationaal niveau moeten de bestaande structuren van de grondstoffenakkoorden en hun secretariaat bijdragen tot een betere werking van de markten, onder andere door informatie ter beschikking te stellen en de kwaliteit van de grondstoffen te verhogen. De EU zegt wel dat de bestaande akkoorden meer aandacht moeten besteden aan de verhoging van de kwaliteit, duurzame ontwikkeling en maatregelen ten voordele van arme boeren (pro poor policies), maar rept met geen woord over mechanismen van prijsstabilisering. Internationale structuren moeten voldoende steun en leden hebben en soms kan een internationale structuur (secretariaat) ook werken zonder grondstoffenakkoord. Het volstaat dat de structuur een mandaat krijgt van een voldoende groot aantal landen. De Europese Commissie stelt voor een aantal grondstoffensecretariaten samen te voegen, onder andere dat van koffie en cacao en van jute, bamboe en rubber. De secretariaten moeten klein zijn en kostenbewust werken. Functies zoals boekhouding, verspreiding van informatie en projectbeheer kunnen aan derden uitbesteed worden.


Het hoofd bieden aan dalende prijzen

De daling op lange termijn van de grondstoffenprijzen is het gevolg van de gestegen productiviteit, van de opkomst van nieuwe productielanden die deviezen willen verdienen, van de devaluaties in sommige landen en van productiesubsidies in andere landen. De vraag naar grondstoffen heeft het aanbod niet gevolgd. Volgens de EU leert de ervaring dat het niet mogelijk is door interventies in de markten de dalende trend van de prijzen tegen te gaan. Essentiële voorwaarden daarvoor zijn niet vervuld en zullen het in de nabije toekomst ook niet zijn. De grondstoffenafhankelijke landen moeten dus andere oplossingen zoeken. Ze kunnen proberen de gemiddelde kostprijs te doen dalen, de kwaliteit te verhogen, speciale ‘nichemarkten’ in te palmen, nieuwe kopers te zoeken of betere verkoopsvoorwaarden te onderhandelen. Investeringen moeten meer gericht zijn op kansen in de markt dan op een eenvoudige productieverhoging. Daarvoor is wetenschappelijk onderzoek en steun aan de producenten nodig.

Regeringen moeten zorgen voor de noodzakelijke infrastructuur (wegen, telecommunicatie, water en elektriciteit) en hiervoor op regionaal niveau samenwerken met buurlanden. Een regionaal netwerk van wegen is van vitaal belang om de vervoerkosten te verminderen, goede telecommunicatiemogelijkheden zijn een bron van informatie over prijzen en vergemakkelijken de contacten met de kopers. Regionale samenwerking is des te belangrijker omdat vele grondstoffenproducerende landen relatief klein zijn. In deze situatie kan regionale integratie bijdragen tot het harmoniseren van de kwaliteit van de grondstoffen en de verhoging van de verkoopsvolumes maar ook de noodzakelijke schaalgrootte bieden om in de regio de grondstoffen te verwerken. De Europese Commissie stelt voor de beschikbare ontwikkelingsfondsen aan te wenden voor het ontwikkelen van een grondstoffenstrategie van de EU en voor het bevorderen van regionale samenwerking. De Economische Partnerschapsakkoorden die de EU afsluit met de ACS-landen (uit Afrika, de Caraïben en de Stille Oceaan), zullen in die zin gestuurd worden.


Prijsrisico’s beperken en beheersen

Op vrije grondstoffenmarkten kenmerkt het prijsverloop zich door een afwisseling van korte perioden van hoge prijzen en lange perioden van lage prijzen. Daarenboven worden die cycli van hoge of lage prijzen nog eens gekenmerkt door sterke prijsschommelingen. Deze schommelingen veroorzaken onzekerheid en leiden ertoe dat de boeren en de andere producenten stroomopwaarts in de productieketen hun investeringen beperken. Dat doet de prijzen nog verder dalen. Banken aarzelen om geld te lenen voor investeringen in de risicovolle grondstoffensector en regeringen hebben de middelen niet om de essentiële diensten aan de producenten te verzekeren. De EU en het IMF hebben wel systemen van compenserende financiering om het inkomensverlies tegen te gaan, maar de eerste betalingen komen pas als de periode van lage prijzen al enkele jaren aan de gang is en bieden dus onvoldoende tegengewicht voor de prijsevolutie op de wereldmarkt. Ook voor het financiële risico moeten dus andere oplossingen gevonden worden.

Die oplossingen bestaan volgens de Europese Commissie in het creëren van financiële instrumenten. Een eerste instrument is het toekennen van ‘liquide’ waarborgen aan de boeren, zodat ze toch gemakkelijker leningen kunnen krijgen. Liquide waarborgen zijn niet gebaseerd op het bezit van grond of machines door de boeren (banken beschouwen dit als onvoldoende), maar op waarborgen van de overheid zoals ontvangstbewijzen voor geleverde grondstoffen en leveringsovereenkomsten en uitvoercontracten op lange termijn. In sommige gevallen kunnen microkredietschema’s een aanvullende rol spelen. De financiële markten hebben ook nog andere instrumenten ontwikkeld. Een voorbeeld daarvan zijn de zogenaamde ‘putopties’, optiecontracten die de houder het recht verlenen om de onderliggende waarde (hier de grondstoffen) te verkopen tegen een op voorhand vastgestelde prijs. Voor deze operaties is echter een minimale schaalgrootte vereist. De Wereldbank experimenteert op dit terrein met zijn initiatief van Commodity Risk Management.

De regeringen van de grondstoffenafhankelijke landen moeten verder mechanismen ontwikkelen om de macro-economische risico’s van prijsschommelingen te beperken, door de basis van de belastingheffing te verbreden en de belastingheffing te verbeteren en door andere bronnen van exportinkomsten te ontwikkelen. De Europese Commissie moet echter toegeven dat dit slechts oplossingen op lange termijn zijn, die bovendien heel moeilijk te realiseren zijn.

Ten slotte moeten regeringen ook meer gebruik maken van verzekeringstechnieken (hedging) ter aanvulling of zelfs ter vervanging van de gekende compenserende financiering of van ontwikkelingshulp. Hedging is een techniek waarbij een grondstoffenproducent (of een investeerder) zijn risico beperkt door op een afgeleide markt (een optie- of futuresmarkt) tegen betaling van een premie een defensieve of tegengestelde positie in te nemen. Deze operaties garanderen een minimumniveau van inkomsten en buitenlandse deviezen, voor het geval de prijzen van de grondstoffen beneden het vastgestelde peil dalen. Grondstoffenafhankelijke landen kunnen hedging ook gebruiken om zich te beschermen tegen buitensporige stijgingen van de prijzen van ingevoerde energie, voedsel of landbouwinputs.

De Europese Commissie stelt voor om middelen ter beschikking te stellen om het gebruik van de hogergenoemde financiële instrumenten door de ontwikkelingslanden te bevorderen. De Europese steun kan ook bestaan in het betalen van de ‘premies’ die aan dergelijke verzekeringen verbonden zijn, of in het onderzoeken van bijkomende kredietmogelijkheden aan lage interesten. De mededeling erkent dat het FLEX-mechanisme uit het Cotonou-Akkoord, het nieuwe ontwikkelingsakkoord van de EU met de ACS-landen, niet naar behoren werkt. Sommige partnerlanden hebben exportverliezen geleden en kwamen toch niet in aanmerking voor compenserende betalingen uit het FLEX-mechanisme. Maar, zo voegt de Europese Commissie eraan toe, “omdat de middelen van FLEX beperkt zijn, kunnen lidstaten van de EU overwegen het mechanisme aan te vullen door budgethulp aan ACS-landen te voorzien.”


Diversifiëring vanuit de bestaande grondstoffenproductie

Grondstoffenafhankelijke ontwikkelingslanden produceren meestal een beperkt aantal grondstoffen zonder veel toegevoegde waarde. Door de beperkte omvang van de productie en van de binnenlandse markt zullen maar weinig nationale of multinationale ondernemingen de investeringen overwegen die nodig zijn voor diversifiëring. Voor de korte termijn moeten dus andere oplossingen gevonden worden. De meeste ontwikkelingslanden staan ook voor ernstige hinderpalen als ze willen diversifiëren in niet-traditionele producten. Enkele van die hinderpalen zijn: gebrek aan ervaring en kennis van die nieuwe sectoren, gebrek aan kapitaal om te investeren, een ontoereikende publieke infrastructuur, tekortkomingen in het wettelijke kader, geen toegang tot grondstoffen of technologie en de beperkte omvang van de binnenlandse markt. De uitvoerders geven meestal de voorkeur aan de gekende traditionele producten, omdat ze de markten kennen en contacten hebben met buitenlandse kopers, omdat de transactiekosten relatief laag zijn en de ondersteunende diensten min of meer bestaan.

Toch moet het beleid gericht zijn op het opsporen en ontwikkelen van alternatieve economische activiteiten. De EU kan de ontwikkelingslanden daarbij ondersteunen door technische bijstand te financieren aan lokale producenten, exporteurs en regionale of internationale investeerders. De EU moet ook de economische groei op het platteland ondersteunen, door erop toe te zien dat productieve activiteiten in deze gebieden worden opgenomen in de plannen voor armoedebestrijding (PRSP). Er zou een potentieel zijn om uitvoergewassen als koffie en cacao te vervangen door voedingsgewassen voor de lokale of de regionale markt. De meeste koffie- of cacaoproducerende landen kennen trouwens een voedseltekort en kunnen dus baat vinden bij diversifiëring. De EU kan particuliere bedrijven ondersteunen. De Europese Investeringsbank beschikt over een investeringslijn die verbonden is aan het Europees Ontwikkelingsfonds.


Een betere integratie in de internationale handel

Volgens de Europese Commissie kunnen internationale handelsregels zowel positief als negatief zijn voor grondstoffenafhankelijke ontwikkelingslanden. Regels met betrekking tot steun aan nationale producenten, concurrentie, markttoegang en productnormen bepalen de uitvoermogelijkheden. In sommige gevallen is de regel zelf het probleem, in andere gevallen de capaciteit om de regels toe te passen. Landbouwsteun kan verantwoord zijn om doelstellingen te bereiken zoals bescherming van het inkomen van de boeren en van het milieu, maar als deze steun gebonden is aan het productieniveau, kan overproductie optreden. Als deze overproductie op de wereldmarkt komt, dalen de prijzen nog verder.

De meeste grondstoffenafhankelijke landen genieten preferentiële markttoegang. In de EU geldt dat voor de ACS-landen in het kader van het Cotonou-Akkoord, en voor de Minst Ontwikkelde Landen in het kader van het Alles-Behalve-Wapens-Initiatief – al gelden voor dit laatste uitzonderingen voor suiker, rijst en bananen. Het blijkt echter dat de ontwikkelingslanden de bestaande mogelijkheden niet volledig benutten. Dat komt onder andere omdat de voorwaarden inzake oorsprongregels niet gerespecteerd kunnen worden. Deze regels bepalen dat een minimaal percentage van de toegevoegde waarde van het product moet zijn gerealiseerd in het betrokken ontwikkelingsland. Veel producten uit ontwikkelingslanden voldoen niet aan de hoge Europese veiligheids- en gezondheidsnormen.

Het beleid moet volgens de Europese Commissie gericht zijn op het maximaal benutten van de mogelijkheden van het multilaterale handelssysteem. In het kader van de Doha-ontwikkelingsronde van de WTO moeten de lage inkomenslanden eindelijk vrije toegang krijgen tot de markten van alle hoogontwikkelde landen. Het document houdt wel een slag om de arm: het moet gaan om ‘alle’ ontwikkelde landen (wat betekent dat nog altijd getouwtrek mogelijk is over wat de VS en Japan doen of niet doen) en ook middeninkomenslanden moeten hun markten meer toegankelijk maken. De EU zal een belangrijke daling van de tariefescalatie voorstellen (nu liggen de invoerbelastingen hoger naarmate een ingevoerd product een hogere graad van verwerking heeft ondergaan) en ruimte laten voor een verantwoorde bescherming van de markten van de lage-inkomenslanden. Ten slotte wil de EU ook de bescherming van productnamen of verwijzingen naar de geografische herkomst van producten uitbreiden. Voorbeelden hiervan zijn benamingen als Ceylonthee of Jamaokoffie.


Duurzame investeringen en maatschappelijk verantwoord gedrag van ondernemingen

De Europese Commissie is van mening dat de rechtstreekse buitenlandse investeringen in productieve sectoren moeten bevorderd worden. Ontwikkelingslanden krijgen daardoor toegang tot technologie en kennis van de markten. Ze moeten zelf een wettelijk kader opstellen en voorzien in een wetgeving die concurrentie veilig stelt. De internationale gemeenschap moet de grote spelers op de markten (de handelaars in grondstoffen, verwerkers en distributeurs) aanmoedigen om samenwerkingsverbanden op lange termijn aan te gaan met kleine boeren of lokale producenten. Door middel van publiek-private partnerschappen kan een groter deel van de gerealiseerde toegevoegde waarde en inkomens naar die boeren of producenten gaan. Multinationale ondernemingen moeten aangemoedigd worden om de gedragsregels van de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO) en van de OESO te respecteren. Deze gedragsregels stellen de bedrijven verantwoordelijk voor de omstandigheden waarin de productie gebeurt. Gedragsregels zijn geen substituut voor wetgeving of collectieve arbeidsovereenkomsten, maar kunnen wel helpen. Multinationale ondernemingen hebben een brede waaier van mogelijkheden ter beschikking, gaande van fair trade over individuele ondernemingscodes tot sectorale gedragscodes. Voor de toekomst lijkt het meeste heil te verwachten van een combinatie van ondernemings- en sectorale codes. De sectorale codes moeten aandacht hebben voor de positie van de boeren in grondstoffenafhankelijke ontwikkelingslanden en voor het belonen van de inspanningen die deze boeren leveren om te voldoen aan hogere kwaliteits- en gezondheidsnormen.

De Europese Commissie besteedt ook heel wat aandacht aan de mogelijkheden van eerlijke handel of fair trade. Ze erkent dat deze initiatieven het debat over de grondstoffenprijzen tot op het niveau van de individuele consument in de hoge inkomenslanden gebracht hebben. Maar ze acht de veralgemening van fair trade onwaarschijnlijk omdat de multinationale ondernemingen nooit gegarandeerde minimumprijzen voor de producent in de ontwikkelingslanden zullen aanvaarden. Als alternatief hebben vele bedrijven hun eigen gedragsregels en labels ontwikkeld. Die zijn minder ambitieus dan de fairtrade-initiatieven, maar bieden toch meer kansen aan de kleine producenten en moeten daarom aangemoedigd worden. De Europese Commissie bevordert een drievoudige benadering van duurzame ontwikkeling. Ten eerste moet er respect zijn voor de fundamentele arbeidsnormen van de IAO. Ten tweede moet er aandacht zijn voor de milieu-impact van de grondstoffenproductie, met name op de vruchtbaarheid van de bodem, de watervoorraden en kwetsbare ecosystemen. Ten derde is aandacht nodig voor het verband tussen ecologisch verantwoorde productie en de bescherming van de gezondheid van de boeren. Dit houdt onder andere in dat het gebruik van gevaarlijke stoffen beperkt wordt en dat vervuiling van de waterreserves vermeden wordt. In de productiekosten moeten ook de kosten van externe effecten op lange termijn verrekend worden.

De Europese Commissie wil de grondstoffenafhankelijke landen helpen om voordeel te halen uit de nieuwe trend van Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen. Dat kan bijvoorbeeld door het partnerschap te stimuleren tussen associaties van lokale producenten, sectororganisaties, multinationale bedrijven en donorlanden. De lokale overheid zou in deze partnerschappen verantwoordelijk zijn voor het opstellen van lokale ontwikkelingsplannen en de donoren kunnen de verhoging van de technische capaciteiten van de producenten en hun organisaties financieren. De EU kan ook innovatieve initiatieven van NGO’s steunen, wanneer die gericht zijn op de aanbodzijde (de productie) van duurzaam geproduceerde goederen. Als voorbeeld worden Sustainable Trade and Innovation Centres genoemd. Tegelijk wordt in deze context ook verwezen naar het handhaven van een open en competitief kader voor nationale en internationale handel. De EU zal de basisprincipes van niet-discriminatie en doorzichtigheid van de markten blijven verdedigen, zowel in het kader van de WTO (waar deze thema’s aan bod komen in het kader van de zogenaamde Singapore-issues) als in het kader van de nieuwe Economische Partnerschapsakkoorden.


Conclusie

De mededeling van de Europese Commissie heeft de grote verdienste dat ze een kader uittekent om op een systematische wijze de problemen van de grondstoffenafhankelijke ontwikkelingslanden aan te pakken. Het document behandelt achtereenvolgens de gekende thema’s: er moeten meer internationale inspanningen komen om de positie van de lage-inkomenslanden in de productieketens van de verschillende grondstoffen te ondersteunen, ontwikkelingslanden moeten meer regionale samenwerking nastreven om inspanningen tot diversifiëring en verhoging van de productie efficiënter te organiseren, internationale grondstoffenstructuren kunnen een positieve bijdrage leveren, de EU moet een partnerschap aangaan met instellingen als de Wereldbank, FAO en UNCTAD en acties als Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen en fair trade moeten bevorderd worden. Maar we mogen ons niet vergissen in de draagwijdte van de aanbevelingen en voorziene acties van Europese zijde. Het document stelt duidelijk dat de rol van de vroegere grondstoffenakkoorden, met hun secretariaten en interventiemechanismen, uitgespeeld is. Tussenkomsten om de positie van grondstoffenafhankelijke ontwikkelingslanden te verbeteren, moeten binnen het kader blijven van open en competitieve grondstoffenmarkten.


Na de woorden de daden?
Een reactie van Oxfam-Wereldwinkels

Oxfam-Wereldwinkels vindt het voorgestelde Europese grondstoffenactieplan een belangrijke eerste stap in de aanpak van de grondstoffencrisis. Enerzijds erkent Europa hiermee duidelijk dat deze crisis een reëel gegeven is voor miljoenen plattelandsfamilies in de ontwikkelingslanden. De analyse die de Europese Commissie maakt, stemt grotendeels overeen met die van Oxfam-Wereldwinkels. Op het moment van publicatie was dit geen evidentie voor de overheid van een ontwikkeld land. Anderzijds stelt de Europese Commissie ook oplossingen voor waarin ze zelf wil investeren, met de nadruk op een beter inkomen voor producenten en maatregelen om hun kwetsbare situatie op de markt te verstevigen. We hopen dat dit actieplan een voorbeeld stelt voor alle ontwikkelde landen en dat de EU haar engagement op lange termijn zal waarmaken.

Niettemin is duidelijk dat het actieplan van de EU niet verfijnd genoeg is. Het erkent dat markttoegang voor ontwikkelingslanden belangrijk is, maar het Europese landbouwbeleid verhindert tegelijk dat de markttoegang die de EU toekent aan de grondstoffenafhankelijke ontwikkelingslanden ook betekenisvol is. Door de recente hervorming van de gemeenschappelijke marktordening voor suiker bijvoorbeeld is het immers lang niet zeker dat de Minst Ontwikkelde Landen een goede prijs zullen krijgen voor de suiker die ze binnenkort onbeperkt naar Europa mogen uitvoeren. Enkele ACS-landen zullen hun markt zelfs verliezen door de uitholling van de preferenties die ze tot nu toe genoten hebben. De richting die de hervorming van het Europese bananenregime heeft ingeslagen, staat eveneens garant voor een uitholling van preferenties en een wereldwijde neerwaartse prijzenspiraal. Deze race to the bottom heeft niet alleen een zware economische impact, ook het milieu en de arbeidsomstandigheden van vele plantagearbeiders hebben hier ernstig onder te lijden.

Daarenboven blijft de EU zelf haar landbouwoverschotten dumpen en ondergraaft ze zo verschillende landbouwsectoren in vele ontwikkelingslanden. Ook in het kader van de huidige WTO-onderhandelingsronde en de onderhandelingen over Economische Partnerschapakkoorden is de beleidscoherentie bij de EU dus ver zoek. Ontwikkelingslanden zouden het recht moeten hebben om hun eigen landbouwsector te beschermen en naargelang van hun eigen behoeften te ontwikkelen. Maar in tegenspraak met de principes van de Doha-Ontwikkelingsronde heeft de EU tot nu toe nog niet veel ondersteuning geboden aan de eisen van de ontwikkelingslanden. De discrepanties tussen het ontwikkelings-, handels- en landbouwbeleid van de Europese Unie worden er niet kleiner op.

Bovendien schiet het Europese grondstoffenactieplan ook tekort met betrekking tot de fundamentele problemen van de grondstoffenmarkten zelf: op lange termijn dalende en onstabiele grondstoffenprijzen, overaanbod en een dalende verslechterde ruilvoet. De voorstellen van de Commissie kunnen zeker helpen om de crisis te beperken, maar komen niet tot de kern van de zaak. Er is immers behoefte aan nieuwe internationale mechanismen om grondstoffen in het algemeen en landbouwproducten in het bijzonder lonender te maken en aanbod en vraag beter op elkaar af te stemmen. Een algemene herziening van de methodes voor aanbodbeheersing is voor de Europese Commissie niet aan de orde, en evenmin voor de meeste lidstaten, hoewel de EU daarmee precies zou aantonen dat ze werkelijk wil streven naar een oplossing van de grondstoffencrisis. Of de EU haar beloftes zal waarmaken en meer duurzaamheid zal creëren in de internationale landbouwmarkten, moet nog blijken. De hervorming van de politiek zeer gevoelige bananen- en suikerregimes hebben de test alvast niet doorstaan. Volgende afspraak: de herziening van het Internationaal Koffieakkoord, dat in september 2007 afloopt.

Emiel Vervliet is hoofdredacteur van de MO* noordzuidCAHIERS en docent aan de Sociale Hogeschool van Heverlee. emiel.vervliet@wereldmediahuis.be

An Lambrechts