Lessen trekken uit recente ervaringen

In vele landen, vooral in Afrika, erfden de jonge regeringen bij de onafhankelijkheid de controle over de aankoop- en uitvoermaatschappijen (marketing boards) maar ook over staatsplantages en industriële bedrijven. Deze structuren verzekerden in de koloniale tijd de controle over een belangrijke sector van de economie. De overheidsinterventies in de grondstoffenmarkten waren ook geïnspireerd door de positieve effecten van staatstussenkomst in de ontwikkelde landen tijdens de Grote Depressie en na de Tweede Wereldoorlog. De grote J.M. Keynes zag in de prijsschommelingen van de grondstoffen een bron van economische instabiliteit en verdedigde in 1943 het principe van staatstussenkomsten in deze sector. Verder was er het voorbeeld van de Sovjet-Unie. Beleidsmakers geloofden dat de staat zou zorgen voor een snelle accumulatie van hulpbronnen en voor investeringen en aldus de nieuwe landen op de weg van snelle economische groei zou zetten. Economen als Prebisch en Singer, met hun theorie over de dalende ruilvoet voor grondstoffen, brachten regeringen ertoe middelen te onttrekken aan de landbouwsector en alle aandacht op andere sectoren te richten. En ten slotte verzekerde overheidscontrole over een belangrijk exportproduct ook een permanente stroom van belastinginkomsten.

De overheidscontrole werd georganiseerd via overheidsbedrijven die het monopolie op de aankoop en de uitvoer van grondstoffen hadden of door het toekennen van licenties aan particuliere handelaars. Soms werd de overheidscontrole gezien als een middel om de boeren te beschermen tegen misbruiken van lokale monopolies van particuliere opkopers en verwerkers van grondstoffen. En omdat de grondstoffen en de deviezen die met de uitvoer verdiend werden, slechts via een beperkt aantal havens, verwerkende bedrijven en banken werden doorgevoerd, konden de regeringen vrij gemakkelijk de controle organiseren. De interventies namen meestal de vorm aan van productiequota en het aanleggen van buffervoorraden, afgesproken in internationale grondstoffenakkoorden. Vanaf 1963 bood het IMF compenserende betalingen (leningen op enkele jaren tegen een lage interest) voor landen met tegenvallende opbrengsten van de grondstoffenuitvoer. De Europese Unie deed vanaf 1975 hetzelfde in het kader van de eerste Conventie van Lomé. De geslaagde pogingen van de Organisatie van Olie-exporterende landen OPEC om de prijzen van ruwe petroleum te verhogen (1973), gaven het principe van collectieve actie van grondstoffenproducenten nog meer geloofwaardigheid. In 1975 lanceerde de Conferentie van de Verenigde Naties voor Handel en Ontwikkeling UNCTAD een Geïntegreerd Grondstoffenprogramma. Voor de belangrijkste grondstoffen moesten minimum- en maximumprijzen vastgelegd worden in internationale overeenkomsten. Deze prijzen zouden ondersteund worden door de aanleg van buffervoorraden, te financieren uit een Gemeenschappelijk Grondstoffenfonds.


Meer marktgeoriënteerde hervormingen

De overgang naar een meer marktgericht beleid werd in de hand gewerkt door onvoorziene politieke en economische omstandigheden, maar ook door een fundamentele ommekeer in de visie van ontwikkelingseconomen op de rol van de landbouw en van de overheid in het ontwikkelingsproces. We beginnen met de evolutie in het denken over ontwikkeling. Al in de jaren 1950 en 1960 waren sommige economen niet te spreken over de controle van regeringen op de prijzen en de marketingsystemen. Hun argumenten kregen de steun van de Wereldbank. Het Rapport over de Ontwikkeling in de Wereld van 1983 kwam tot de conclusie dat overheidsinterventies de economische groei afremden. Het rapport van 1985 spitste zich toe op de nadelen van die interventies in de landbouw, zowel in de ontwikkelingslanden als in de rijke landen. Enkele belangrijke politieke evoluties versterkten de trend. China voerde vanaf 1979 geleidelijk aan een meer marktgeoriënteerd landbouwbeleid. Vanaf het midden van de jaren 1980 werd het falen van de geleide economie in de Sovjet-Unie duidelijk. De implosie van het systeem vanaf 1991 ondermijnde nog verder het resterende vertrouwen in regeringsgeleide strategieën voor economische ontwikkeling.

Dezelfde omwenteling deed zich voor op de grondstoffenmarkten. Het Geïntegreerd Grondstoffenprogramma van UNCTAD bleek geen succes en het Gemeenschappelijk Grondstoffenfonds werd zelfs nooit ingezet voor de oorspronkelijke doelstelling (financiering van buffervoorraden). De bepalingen over buffervoorraden in verschillende grondstoffenakkoorden (tin, cacao en rubber) en het quotastelsel in het Internationaal Koffieakkoord werden buiten werking gesteld. Vanaf het einde van de jaren 1970 gingen de prijzen voor de meeste grondstoffen dalen. Dat veroorzaakte grote tekorten in de overheidsfinanciën van de grondstoffenafhankelijke ontwikkelingslanden, vooral in zwart-Afrika.

Van groot belang was de invoering van leningen voor structurele aanpassing (Structural Adjustment Loan of SAL) door de Wereldbank in 1980. De oorspronkelijke bedoeling was landen bij te staan die kampten met schuldproblemen als gevolg van een slecht financieel beheer en de stijgende petroleumprijzen. De SAL werden toegekend op voorwaarde dat de overheid zich terugtrok uit de economie – en in het bijzonder uit de landbouw – en de marktkrachten vrij spel gaf. De leningen werden vaak toegekend als begeleiding bij een devaluatie, die de uitvoer moest bevorderen. Ook andere internationale instellingen verbonden het invoeren van marktgerichte hervormingen als voorwaarde aan hun leningen of andere vormen van financiële steun. Vanaf 1991 werd de meeste steun aan de landbouw verbonden met de volgende voorwaarden: afschaffing van prijscontroles, herstel van de concurrentie op de lokale markten voor inputs (grond, meststoffen, pesticiden, krediet), beperking van de overheidstussenkomsten in de internationale handel, versterking van het wettelijke kader en privatisering van verlieslatende en inefficiënte overheidsondernemingen. De wijziging in het beleid van de bank werd in 1992 geformaliseerd in een richtlijn met de titel Adjustment Lending Policy (Operational Directive 8.60). Die richtlijn ging ervan uit dat armoedebestrijding het best kon gebeuren door het bevorderen van de economische groei en dat hiervoor een beter investeringsklimaat en meer marktwerking nodig waren. Later zou blijken dat niet alle gevolgen van de hervorming in het beleid voorzien werden.


Ervaringen met specifieke grondstoffen en landen

De meeste regeringen voerden verregaande hervormingen door, maar de graad van liberalisering was niet voor elke grondstoffenmarkt gelijk. Voor koffie en cacao schakelden de meeste landen over op een vrije verkoop op de nationale markten en afschaffing van het overheidsmonopolie op de uitvoer. De beperking van het aantal uitvoerlicenties werd opgeheven. Enkel in Ghana bleef nog een zekere graad van overheidstussenkomst behouden in de cacaosector.

Deze maatregelen stuitten op heel wat weerstand, omdat de sectoren een belangrijke bron van belastingen en vreemde deviezen waren. De liberalisering leidde ook tot ontslagen in de parastatale marketing boards, in coöperaties en andere ondersteunende instellingen die tot dan toe om economische en politieke redenen gesubsidieerd werden. Hetzelfde scenario deed zich voor in de suikerteelt. Privatiseringen waren een antwoord op de povere prestaties van de overheidsbedrijven of werden gezien als een middel om de productie opnieuw op te starten na een gewapend conflict of een burgeroorlog. De privatiseringen kregen financiële steun van donoren en van de Wereldbank. De weerstand tegen deze privatiseringen kan verklaard worden door het feit dat de steun aan de suikerproductie vooral de vorm aannam van een (verborgen) subsidie door de consumenten (door de hogere prijs) en minder van een overheidssubsidie. De subsidiëring van de suikerproductie in Europa en de VS leverde een bijkomend argument om de steun voort te zetten.


Gevolgen van de hervorming van de grondstoffenmarkten

De structurele aanpassingsleningen werden over het algemeen niet toegekend om de groei van de grondstoffenproductie te bevorderen, maar om de algemene economische prestaties te verbeteren. In enkele gevallen werden wel leningen toegekend om remmen op de landbouwproductie te bestrijden en de positie van kleine boeren te versterken. In Kenia en Madagaskar waren de resultaten positief. Maar in veel meer andere gevallen (onder andere in Argentinië, Ecuador, Tanzania, Ethiopië, Zambia en Zimbabwe) steeg de productie niet. De voornaamste oorzaken lagen in een onzorgvuldige of onvolledige toepassing van de hervormingen en in een ongunstig internationaal economisch klimaat. In sommige gevallen werden de subsidies op meststoffen verminderd of afgeschaft, maar bleven de prijzen aan de primaire producenten ongewijzigd, waardoor de boeren financieel bestraft werden. In andere gevallen stegen de prijzen van de ingevoerde inputs na een devaluatie en werden de boeren evenmin gecompenseerd. Landen die een hervorming doorvoerden, gingen er over het algemeen niet op achteruit, maar presteerden economisch ook niet beter dan landen die het oude beleid voortzetten.

In een studie uit 1996 in zes Afrikaanse landen bleek dat de armoedepercentages in hervormingsgezinde landen waren gedaald, maar ook dat de voordelen niet altijd waren doorgesijpeld tot bij de allerarmsten. Daarvoor zijn hogere investeringen in vorming en opleiding nodig en een betere afstemming van de sociale uitgaven op de gezinnen met de laagste inkomens. De doorslaggevende factor was het bezit van grond. Hervormingen leidden dikwijls tot een verhoging van de productiviteit van de grond en dat is uiteraard vooral in het voordeel van (kleine) boeren die eigenaar zijn van de grond die ze bewerken.


Enkele lessen uit de hervormingen

Prijzen voor de producenten

Interventies in de markt voor koffie, cacao en katoen hadden in het verleden meestal tot gevolg dat het inkomen van de producenten werd afgeroomd, ten voordele van andere begunstigden (de overheid, de bevolking in de steden). Er werd verondersteld dat meer marktwerking in de grondstoffensectoren zou leiden tot meer concurrentie onder de opkopers van de grondstoffen en dus tot hogere prijzen voor de primaire producenten, en tot een lagere (impliciete) belasting van de producenten. Men spreekt over een impliciete belasting wanneer de overheidsstructuur de boeren een lagere prijs biedt dan mogelijk zou zijn bij een vrije marktwerking, om de producten dan relatief goedkoop ter beschikking te stellen van de consument. Uit de meeste studies blijkt dat het aandeel van de grondstoffenproducent in de uitvoerprijs in hervormingsgezinde landen inderdaad groter werd. We moeten wel een onderscheid maken tussen de verdeling van de toegevoegde waarde en het prijsniveau. In heel wat landen kregen de producenten een iets hoger aandeel van de verkoopprijs, maar door de daling van de prijzen op de internationale markten gingen hun inkomens er toch niet op vooruit.

Een ander mogelijk gevolg van de hervormingen was de concentratie van de aankopen door tussenpersonen in gebieden met de beste verkeersinfrastructuur. In het oude gereguleerde systeem was er één aankoopprijs op het niveau van de producent voor het hele land. Die aankoopprijs hield geen rekening met de verschillen in transportkosten, die voortvloeiden uit de afstand tot de centra waar de uitvoer of verwerking van de grondstoffen gebeurde. In een geliberaliseerd systeem ontvingen de boeren in afgelegen gebieden een lagere prijs.

Prijsschommelingen

Een van de voornaamste doelstellingen van het interventionistische beleid uit het verleden was de stabilisatie van de prijzen. Er is nog altijd geen overeenstemming over het antwoord op de vraag of de liberalisering van de markten nu al dan niet tot grotere prijsschommelingen heeft geleid. In sommige gevallen was de verhoging van het aandeel van de producent in de uitvoerprijzen een compensatie voor grotere prijsschommelingen. Maar producenten hebben dikwijls weinig mogelijkheden om zich te beschermen tegen prijsschommelingen. Formele en informele beschermingsmechanismen schieten tekort wanneer de prijsdalingen systematisch en van langere duur zijn. Uit studies blijkt dat de prijsinstabiliteit in zwart-Afrika na 1973 zeker is toegenomen. Er zouden evenwel geen bewijzen zijn voor de stelling dat de instabiliteit na 1986 groter geworden is.

De reacties van de producenten

Het bewijsmateriaal is op dit gebied niet eenduidig. In sommige gevallen reageerden de producenten op de liberalisering van de grondstoffenmarkten met een verhoging van de productie. Dat was onder andere het geval voor katoen in Oeganda en Zimbabwe. Maar de katoenproductie nam evengoed toe in West-Afrika, waar de hervormingen veel minder verregaand waren. In Ivoorkust en Ghana steeg de cacaoproductie na 1985 ook, ondanks het uitblijven van hervormingen en het feit dat de producenten zelf slechts een klein aandeel in de finale uitvoerprijs ontvingen. De reacties van de producenten komen overigens slechts met vertraging tot stand. In sommige gevallen komt er helemaal geen reactie, omdat de investeringen niet stijgen als gevolg van de algemene politieke en economische onzekerheid. Een belangrijke factor is de verwachting omtrent de prijsevolutie in de toekomst. Als de producenten denken dat de prijsstijging die op de hervorming volgt slechts van korte duur zal zijn, zullen zij niet investeren in de grondstoffensector, maar hun aandacht richten op andere activiteiten. Een andere verklaring voor het uitblijven van investeringen is de zwakheid van de structuren voor de vermarkting van de grondstoffen en de slechte staat van de infrastructuur.

Activiteiten van de privé-sector en veranderingen in het beleid

Bij de invoering van meer marktwerking werd gehoopt op een snelle reactie van de privé-sector. In sommige landen namen de investeringen inderdaad toe, vooral in de verwerking van de grondstoffen. Tientallen jaren van overheidsinterventies hadden echter geleid tot een concentratie van ervaring en kennis bij de ambtenaren van de vroegere overheidsstructuren. De nieuwkomers op de markt beschikten over heel ongelijke mogelijkheden inzake kapitaal en marktkennis. Dat leidde tot spectaculaire ontwikkelingen. Na de hervorming van de koffiesector in Oeganda werden tot tweehonderd ondernemingen actief in de uitvoer. Maar binnen de twee jaar was driekwart al weer verdwenen en controleerden tien ondernemingen tachtig procent van de koffie-uitvoer.

Sommige landen slaagden erin hun publieke structuren nieuwe taken te geven. In Kameroen en Oeganda werden de marketingactiviteiten stopgezet, maar daar kwamen nieuwe taken op het gebied van informatie en regulering van de markt voor in de plaats. Maar over het algemeen bleken de regeringen weinig succesvol in het creëren van nieuwe instellingen ter ondersteuning van de privé-sector. In Togo en Oeganda spelen privé-initiatieven nu een grotere rol in het beleid. Het blijft echter een probleem om de kleine boeren daarbij te betrekken. Zij zijn zwak georganiseerd en in sommige gevallen wordt hun plaats in adviesorganen ingenomen door politieke vertegenwoordigers van de regio’s waar de kleine boeren gevestigd zijn.


Kritische succesfactoren voor marktgeoriënteerde hervormingen

Er bestaat geen hervormingsstrategie die altijd en onder alle omstandigheden succes waarborgt. In elk geval moet de regering stevig achter de hervormingen staan en zich van politieke steun verzekeren. Dat is nodig omdat elke hervorming leidt tot verschuivingen in de inkomensverdeling en dus weerstanden oproept. Volgens Dani Rodrik van de universiteit van Harvard is dat vooral een probleem in Afrika. De belangrijkste begunstigden van de hervormingen zijn ongeorganiseerde kleine boeren, de belangrijkste verliezers zijn beter georganiseerde stedelijke consumenten en andere begunstigden van handelsbeperkende maatregelen. Regeringen moeten dus dikwijls een politieke prijs betalen voor de hervormingen. In Mali en Togo werd dit probleem opgelost door het hervormingsproces te laten begeleiden door een consensusgericht mechanisme waarin belangrijke groepen van de bevolking vertegenwoordigd waren. Regeringen moeten ook zorgen voor aanpassingen in het wettelijke kader en voor ondersteunende instellingen. Tekortkomingen op dit gebied deden zich vooral voor in Nigeria en Kameroen. De snelheid van het hervormingsproces en de opeenvolging van de maatregelen worden in hoofdzaak bepaald door politieke overwegingen. Hervormingen zijn het gemakkelijkst in te voeren wanneer de grondstoffensector in een diepe crisis verkeert en de boeren al een hoge economische kost betaald hebben. De hervormingen moeten ook niet in elke sector met dezelfde snelheid gebeuren.


Besluit

Gedurende het grootste deel van de twintigste eeuw zijn regeringen tussengekomen in de productie en vermarkting van grondstoffen. Deze interventies waren niet in elk land of voor elke grondstof gelijk, maar verliepen meestal langs de volgende lijnen: één overheidsbedrijf (marketing board) voor uitvoer en invoer van de grondstoffen, overheidsbedrijven voor de verwerking, gecontroleerde prijzen die over het hele land gelijk waren en ook niet varieerden volgens de seizoenen. Terzelfder tijd werden internationale structuren opgericht om de prijzen te stabiliseren en de daling van de ruilvoet voor grondstoffen tegen te gaan of minstens af te remmen. De interventies van de overheid werden aangemoedigd door ontwikkelingseconomen en hulpinstellingen.

Geleidelijk aan werden de tekortkomingen van deze interventies duidelijker en de successen bleker. Economen en beleidsmakers begonnen meer heil te verwachten van liberalisering en marktwerking. De tendens werd versterkt door de Wereldbank en andere internationale financiële instellingen door het verstrekken van leningen om structurele aanpassing te bevorderen. Productiviteitsstijgingen in de landbouw zelf en in het transport ondermijnden verder de efficiëntie van de mechanismen voor interventie op de markten. De internationale grondstoffenakkoorden mislukten en de meeste parastatale instellingen liepen financieel vast. Politieke en economische gebeurtenissen lokten hervormingen uit.

De gevolgen en de snelheid van de hervormingen bleken te verschillen van land tot land en van grondstof tot grondstof. Meestal werd de impliciete belasting op de producenten verminderd en kregen ze een groter deel van de verkoopprijs. In sommige gevallen bracht het afbouwen van beperkingen op de uitvoer andere zwakheden aan het licht, met name van de (publieke) instellingen. In het geval van suiker steeg de graad van bescherming van de producenten nog, om binnenlands kapitaal aan te trekken, maar ten koste van de binnenlandse verbruikers die een hogere prijs moesten betalen.

Beleidsmakers moeten de situatie in gereglementeerde sectoren goed kennen alvorens zij een hervormingsproces opstarten. Dat proces wordt minstens even sterk beïnvloed door politieke als door economische factoren. Een van de belangrijkste gevolgen van de hervormingen is het verschuiven van financiële en politieke macht van regeringen naar de privé-sector. De overheid moet sommige taken opgeven, maar ook nieuwe taken opnemen. Marktgerichte hervormingen zijn belangrijk, maar garanderen geen economische groei of bevrediging van sociale noden. Daarvoor zijn interventies van de overheid nodig, onder andere op het gebied van het ter beschikking stellen van krediet en verzekeringen, onderzoek naar kwaliteitsverbetering, informatie over de prijzen, steun aan producentenorganisaties en verbetering van de sociale en fysieke infrastructuur.

John Baffes werkt als econoom bij de Wereldbank. Dit artikel is een samenvatting van een werkdocument voor de Development Research Group van de Wereldbank. Het werd in maart 2003 gepubliceerd onder de titel Commodity Market Reform in Africa als Policy Research Working Paper nummer 2995. (Samenvatting en vertaling: Emiel Vervliet)