Nieuw vredesakkoord voor Congo boezemt weinig vertrouwen in

M23 leidt aandacht af van legitimiteitscrisis

Na de verkiezingen van 2011 stond president Joseph Kabila voor een grote uitdaging: zijn legitimiteit herstellen en de veiligheidssituatie in Oost-Congo drastisch verbeteren. In de eerste helft van 2012 waren de nieuwe nationale instellingen van de tweede legislatuur (2011-2016) amper geïnstalleerd en het verkiezingsproces was nog niet voltooid, of Congo werd al geconfronteerd met een nieuw gewapend conflict.

De escalerende oorlogssituatie in het oosten van het land leidde de aandacht af van de postelectorale legitimiteitscrisis in Kinshasa. Een na de verkiezingen verzwakte Kabila toonde onder druk van het Westen voor het eerst zijn bereidheid om de internationaal gezochte militieleider Bosco Ntaganda aan te houden. Dat vormde een belangrijke aanleiding voor de oprichting van de politiek-militaire rebellenbeweging Mouvement du 23 mars (M23) in mei vorig jaar.

M23 bracht het jarenlange conflict in de Kivustreek in een nieuwe, kritische fase. Dit bleek toen voornamelijk Tutsi-rebellen met de actieve steun van buurlanden Rwanda en Oeganda belangrijke steden veroverden met als hoogtepunt de hoofdstad van de provincie Noord-Kivu eind november.

Geloofwaardige initiatieven voor vrede ?

De val van Goma was een keerpunt in het conflict. Op verschillende niveaus werden initiatieven genomen om een antwoord te bieden op de M23-crisis. De VN-Veiligheidsraad nam sancties tegen verschillende leiders van M23. Deze raken slechts de kleine vissen en niet de echte opdrachtgevers van de nieuwe oorlog. Rwanda werd grotendeels gespaard op enkele symbolische sancties na. Oeganda ging helemaal vrijuit.

M23 heeft de Internationale Conferentie voor de Regio van de Grote Meren (CIRGL) doen herrijzen. Het Vredespact van de CIRGL (2006) biedt een kader voor samenwerking rond vrede en veiligheid tussen elf Afrikaanse staten waaronder Congo, Rwanda en Oeganda. De druk van de CIRGL leidde tot de gedeeltelijke terugtrekking van M23 uit Goma en opende in december de deur voor moeizame gesprekken tussen het Congolese regering en M23. Eigenlijk heeft niemand ooit geloofd in de slaagkansen van deze vredesonderhandelingen die geleid en bemiddeld worden door Oeganda, één van de steunbezorgers van M23.

Om het Kampala-proces te recupereren en er een regionale dimensie aan te geven, schreef de VN een kaderakkoord voor vrede, veiligheid en samenwerking in Congo en de ruime regio. Op uitnodiging van secretaris-generaal Ban Ki-moon werd het akkoord gisteren, op zondag 24 februari, ondertekend door elf Afrikaanse staten in Addis Abeba. Congo engageert zich voor interne hervormingen in leger en politie, terwijl andere Afrikaanse landen (waaronder Rwanda en Oeganda) geen gewapende groepen mogen steunen in Congo.

Het akkoord voorziet ook de aanstelling van een VN-gezant en de komst van een Afrikaanse troepenmacht binnen de vredesmissie. Kunnen Afrikaanse militairen slagen waar duizenden Congolese militairen en internationale blauwhelmen falen? Het is een illusie te denken dat deze alweer militaire optie een wondermiddel is in een erg gemilitariseerde regio. Naast de militaire neutralisering van de rebellen, moeten niet-militaire opties meer aandacht krijgen.

Het vredesproces anders benaderen

Het vredesproces in Congo mag niet verengd worden tot het vinden van een uitweg uit de M23-crisis. Initiatieven zoals het kaderakkoord erkennen de regionale dimensie van het conflict. Toch zijn ze onvoldoende. Het zijn weinig vernieuwende standaardprocessen die vaak in New York of Washington geïnitieerd worden.

Het kaderakkoord slaagt er niet in om het vredesproces op een andere manier aan te pakken. Het is een vage tekst met een sterk déjà vu-gehalte.

Nochtans toont de aanhoudend instabiliteit aan dat het beleid van de voorbije jaren het oosten van Congo niet heeft kunnen pacificeren en stabiliseren. De M23-crisis was een opportuniteit om het vredesproces anders aan te pakken met meer aandacht voor een inclusieve, globale, nationale en regionale benadering.

Waarom inclusief? Het vredesproces is in Congo teveel een zaak van president Kabila en zijn naaste entourage. Het parlement en het maatschappelijk middenveld worden niet of nauwelijks betrokken. Vertegenwoordigers van de voornaamste politieke partijen — meerderheid en oppositie -, het middenveld en lokale gemeenschappen zouden op een actieve manier moeten kunnen deelnemen aan een uitweg uit de oorlogssituatie. Een Congolees overleg kan een gelegenheid zijn om de vredesinitiatieven van de voorbije jaren grondig te evalueren en uiteindelijk te komen tot een beter en meer gedragen Congolese visie en strategie voor het welslagen van het vredesproces.

Een risico is dat het initiatief gerecupereerd wordt door het heersende regime, om zijn legitimiteit te versterken, en de politieke oppositie, om postjes te veroveren. In december vorig jaar kondigde president Kabila een nationaal overleg aan om de sociale cohesie te versterken. Sindsdien is er in Congo een sterk pleidooi voor een nationale dialoog. Terwijl de meeste oppositiepartijen zich beperken tot vage verklaringen, stellen middenveldorganisaties concrete voorstellen. Het idee voor de organisatie van zo’n overleg of dialoog wordt ruim gedragen, maar er is geen eensgezindheid over de terminologie, het kader, de doelstellingen, de inhoud, de locatie, de deelnemers, de financiering enzovoort.

Waarom globaal? De oorzaken van de opeenvolgende oorlogen in Congo zijn niet uitsluitend van veiligheidsaard maar ook van politieke en sociaal-economische aard. Het vredesproces moet naast de veiligheidsdimensie (veiligheidssector, gewapende groepen, wapenhandel) ook de politieke en de socio-economische dimensie (verkiezingen, decentralisatie, mensenrechten, etnische spanningen, sociale armoede, natuurlijke rijkdommen) in acht nemen.

Waarom nationaal? Niet alleen de Kivustreek is een broeihaard voor oorlog. Ook elders in het oosten of in andere Congolese regio’s vinden gewapende conflicten plaats of er bestaan spanningen die kunnen uitmonden in geweld. Bovendien heeft het beleid van de centrale overheid in Kinshasa een weerslag op de situatie in het oosten van het land. Het vredesproces moet dus ook de problemen buiten Noord- en Zuid-Kivu behandelen.

Waarom regionaal? De oorlog in Congo heeft ook een regionale dimensie. Diverse rapporten wijzen op de negatieve betrokkenheid van Rwanda en Oeganda. Bovendien draagt de interne (politieke) situatie in die buurlanden bij tot instabiliteit in Congo. Het vredesproces moet dus rekening houden met de rol van de buurlanden, die quasi onvoorwaardelijke steun blijven genieten van internationale partners zoals de Verenigde Staten.

Het kaderakkoord slaagt er niet in om het vredesproces op een andere manier aan te pakken. Het is een vage tekst met een sterk déjà vu-gehalte. Zonder een constructieve medewerking van alle Congolese, Afrikaanse en internationale actoren – wat de voorbije jaren altijd het geval was — dreigen de mooie voornemens van de Afrikaanse landen en de VN weer niet geïmplementeerd en opgevolgd te worden en zullen bijgevolg weinig positieve impact hebben het terrein.

Het jarenlange gewapend conflict in Oost-Congo leidde al tot miljoenen slachtoffers onder de gewone burgerbevolking. Het proces voor het vinden van een duurzame uitweg uit die oorlogssituatie is niet enkel de zaak van politieke leiders in Congo, in Afrika of het Westen.

Nadia Nsayi is beleidsmedewerker Centraal-Afrika bij Broederlijk Delen en Pax Christi Vlaanderen.