Rijst, de complexiteit van de wereldhandel in een korrel

De productie en handel in rijst

Evolutie van de wereldproductie

De laatste dertig jaar zijn de tien grootste rijstproducenten hetzelfde gebleven en hun plaats op de wereldranglijst is amper gewijzigd. China, India, Indonesië en Bangladesh bleven de eerste vier plaatsen op de ranglijst bezetten. Bij de grootste rijstproducent (China) is er sprake van stagnatie. De toename in de wereldproductie is in de eerste plaats het gevolg van de stijging van de gemiddelde productiviteit in intensief geïrrigeerde systemen van rijstteelt en de impact van de Groene Revolutie in de Aziatische landen, het met succes verhogen van de productiviteit door gebruik van aangepaste zaden en meststoffen.

Tabel 1: De belangrijkste rijstproducenten in de periode 1980-2004 (jaargemiddelde in miljoen ton)

Land 1980 – 1984 1990 – 1994 2000 - 2004
1. China 161,5 184,7 177,0
2. India 81,7 115,1 128,7
3. Indonesië 33,9 44,6 52,0
4. Bangladesh 21,3 26,7 37,7
5. Thailand 18,3 19,4 26,5
6. Myanmar 14,1 15,3 22,0
7. Vietnam 13,7 21,4 34,0
8. Japan 13,1 12,6 11,0
9. Brazilië 8,9 9,5 11,1
10. Filipijnen 7,8 9,8 13,3
11. VS 6,5 7,7 9,5
Totale wereldproductie 427,8 526,2 592,7

De Vietnamese rijstproductie is de voorbije dertig jaar het sterkst gestegen, met in totaal 248 procent. In dezelfde periode groeide de productie in Bangladesh, de Filipijnen, India, Myanmar en Indonesië met meer dan 150 procent. Japan zit nog slechts op 84procent van zijn productieniveau van 1980. De stijgende trend is ook merkbaar in Afrika, waar de productie de voorbije dertig jaar meer dan verdubbelde, van 7 miljoen ton in 1970 tot meer dan 18 miljoen ton in 2004. Toch blijft Afrika op wereldniveau veeleer een bescheiden rijstproducent.

Evoluties in de wereldhandel

Het grootste deel van de geproduceerde rijst wordt lokaal geconsumeerd. Momenteel wordt minder dan vier procent van de gepelde rijst op de wereldmarkt verhandeld. Net als voor vele andere landbouwproducten betekent dit dat de wereldhandel een overschottenmarkt is. Een aantal landen voert daarbij een doelbewust beleid van overproductie om te kunnen exporteren. Dit is het geval voor de Verenigde Staten, Thailand en Vietnam. De rijstmarkt is bijzonder sterk geconcentreerd, want de vijf belangrijkste exporteurs hebben een marktaandeel van zeventig procent van de totale uitvoer.

Tabel 2: De belangrijkste rijstexporteurs in de periode 1980-2004 (jaargemiddelde in miljoen ton)

Land 1980 – 1984 1990 - 1994 2000 - 2004
1. Thailand 3,5 4,7 7,4
2. VS 2,6 2,5 3,1
3. Pakistan 1,1 1,1 1,99
4. China 1,1 0,752 2,44
5. Myanmar 0,7 0,36 0,54
6. Italië 0,55 0,63 0,6
7. India 0,48 0,506 3,04
8. Japan 0,43 0 0,162
9. Australië 0,4 0,486 0,43
10. Uruguay 0,2 0,36 0,71
11. Vietnam 0,05 1,66 3,56
Totale wereldexport 12,49 15,31 26,39

Thailand heeft zijn positie als exportleider de voorbije dertig jaar versterkt en heeft zijn export in die periode verdubbeld (+ 208 procent). Vietnam is door een exponentiële groei de tweede exporteur ter wereld geworden. Na een bescheiden in de jaren 1990 met 1,66 miljoen ton is de export de eerste jaren van de eenentwintigste eeuw toegenomen met maar liefst 212 procent. De Verenigde Staten zijn gezakt van de tweede naar de derde plaats, ondanks een toename van de uitgevoerde volumes met 117 procent. Pakistan is er dankzij een verdubbeling van de export in geslaagd bij de grootste exporteurs te blijven. De exportcijfers voor India en China variëren naargelang van de interne vraag naar rijst. Beide landen vertonen van jaar tot jaar grote schommelingen, waarbij de Indiase export sterker steeg aan het begin van de jaren 1990, terwijl die van China aan het eind van de jaren 1990 toenam. Andere trends zijn het wegzakken van Japan als rijstuitvoerder en de opkomst van nieuwe landen als Uruguay, Argentinië en Egypte bij de eerste twaalf.

Evoluties in de invoer van rijst

Tabel 3: Belangrijkste rijstinvoerders in de periode 1980-2003 (jaargemiddelde in miljoen ton)

1980 - 1984 1990 - 1994 2000 - 2003
Azië 5,91 5,8 11,44
Afrika 2,82 3,8 6,15
Europa 1,85 2,36 3,15
Latijns-Amerika + Caraïben 0,82 2,21 2,75
Andere 0,93 0,83 1,02
Totale wereldimport 12,34 15,0 24,51

Azië kende aan het begin van de jaren 1980 en in de jaren 1990 een lichte terugval, maar liet een sterke stijging optekenen van de jaren 1990 tot de eerste jaren van de eenentwintigste eeuw (+ 197%). Gemiddeld over de periode van dertig jaar betekent dit een stijging van de invoer met 193 procent. Afrika kende in deze periode een nog sterkere toename: 134 procent van het begin van de jaren 1980 tot het begin van de jaren 1990 en 161 procent toename van de jaren 1990 tot nu. De totale stijging in die periode bedraagt 218 procent. In Europa bedroeg de stijging de eerste twintig jaar 127 procent, daarna ging dit naar 133 procent, wat zorgt voor een totale stijging van de invoer met zowat 170 procent in de betrokken periode. De invoer van Latijns-Amerika en de Caraïben steeg heel sterk tijdens de eerste twee decennia (+ 267 procent) en daarna iets minder (+124 procent), wat goed is voor een totale toename met 332 procent. Globaal steeg de invoer van rijst met 198 procent, waarvan de grootste stijging in de eerste helft van de betrokken periode merkbaar is in Latijns-Amerika, terwijl meer recentelijk Afrika de grote invoerder is geworden.

De stijging van de invoer doet de vraag rijzen of de consumptie in dezelfde mate is gestegen. In zeventien Aziatische landen vormt rijst het hoofdmenu, in Noord- en Zuid-Amerika geldt dit voor negen landen en in Afrika zijn er acht landen waar rijst de dagelijkse kost vormt (2).
We onderscheiden drie types van rijstconsumptie:
• Het Aziatische model, met een gemiddelde jaarconsumptie per hoofd van meer dan 80 kg. In China is dat 90 kg, in Indonesië 150 kg en de recordhouder is Myanmar met meer dan 200 kg.
• Het subtropische ontwikkelingslandmodel, met een gemiddelde jaarconsumptie per hoofd tussen de 20 en de 40 kg. In Colombia is dat 40 kg, in Brazilië 45 kg en in Ivoorkust 60 kg.
• Het westerse model: daar bedraagt het jaargemiddelde per persoon minder dan 10 kg rijst. In Frankrijk is dat 4 kg, in de Verenigde Staten 9 kg.

Diverse vormen van rijstproductie

Tachtig procent van de twee miljard rijstproducenten in de wereld zijn kleine boeren in ontwikkelingslanden. Zij boeren vaak naast grootschalige en kapitaalsintensieve commerciële bedrijven, waarvan de oogst door een handvol multinationals wordt gecommercialiseerd. Dit zorgt voor een hoge concurrentiedruk op de kleine boeren, die hun inkomen bedreigd zien. Naast intensief geïrrigeerde rijstproductie komen traditionele kweekmethodes voor, waarbij gebruik wordt gemaakt van regenwater. Die verschillende productiemethoden kennen ook grote verschillen in productiviteit. In 2004 werden in Australië oogsten van 10,07 ton per hectare intensief geïrrigeerde rijst geteld, terwijl in Congo op traditionele wijze 0,75 ton per hectare werd gehaald. Wereldwijd bedraagt de gemiddelde opbrengst 3,84 ton per hectare (3). De huidige trend gaat veeleer in de richting van een lagere opbrengst per hectare, omwille van de stijgende inputkosten (bemesting, enzovoort) of om milieuredenen (bijvoorbeeld de aantasting van de natuurlijke hulpbronnen).

Organisatie van de rijstketen

Diverse spelers hebben hun functie in de rijstketen: producenten, leveranciers van inputs, transporteurs, importeurs, transformatoren, groothandelaren, detailhandelaren, enzovoort. Zij zijn op verscheidene manieren georganiseerd, waardoor ze een verschillend politiek gewicht in de rijstindustrie hebben. Regeringen hebben de neiging om de producenten noch de consumenten te consulteren bij beleidsbeslissingen, omdat ze die al te vaak geen van beide belangrijk genoeg achten. Stilaan zien we dat producentenorganisaties de voorbije jaren toch betrokken werden bij het beleid voor het vastleggen van de marktprijzen voor lokale rijst, het analyseren van de situatie van diverse vormen van rijstproductie of de consultatie in verband met de toekomst van de rijstindustrie.

Lokale opkopers speculeren vaak. Zij kopen lokale of ingevoerde rijst op en stockeren die tot er zich een prijsstijging voordoet. Zij verstrekken ook krediet aan kleine producenten, soms tegen een buitensporige rente. De kleine boeren zien zich verplicht om hun schulden terug te betalen in zakken rijst, vaak met verlies. De lokale opkopers kunnen zich dit veroorloven omdat ze meestal een grotere winstmarge hebben op ingevoerde rijst. Op dit terrein kan de overheid tussenkomen met een duidelijker beleid, door bij te sturen in de positie van de lokale industrie en een betere verdeling van de opbrengst.

Doordat de rijstmarkt een overschottenmarkt is vertonen de prijzen op de wereldmarkt grote schommelingen.

Tabel 4: Nominale wereldmarktprijs voor rijst (in dollar per ton)

1993-94 1997-98 2000-01 2003-04
Jaarlijks gemiddelde prijs 294 302 184 221


De gevolgen van de liberalisering

Het ondersteuningsbeleid van de Verenigde Staten

Met hun beleid ter ondersteuning van de rijstproductie gaan de Verenigde Staten op flagrante wijze in tegen de vrijhandel die zij in de schoot van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) preken. Tien jaar na de goedkeuring van het WTO-Landbouwakkoord versterkte de Wet voor Landbouwveiligheid en Rurale Investeringen (2002-2007) de ondersteuningsmaatregelen voor prijzen en inkomens ten opzichte van de vorige Wet over de periode 1996-2001. De Amerikaanse rijstproducenten ontvangen drie soorten rechtstreekse steun van de regering: gegarandeerde prijzen (marktleningen), inkomensondersteuning (vaste betalingen) en een stabiel inkomen (betalingen die prijsschommelingen compenseren). De gegarandeerde prijs voor rijst voor de periode 2002-2007 bedraagt het dubbele van de prijs voor de periode 1999-200. In 1999 bedroeg de gemiddelde prijs 5,93 dollar per ton, in 2004 was dat 10,50 dollar. De vaste betalingen bedroegen in 2001 ongeveer 5 miljard dollar (voor alle producenten). Daarnaast werd dat jaar nog 844 miljoen dollar betaald aan de Amerikaanse rijstproducenten via diverse steunmaatregelen.

Er zijn twee redenen voor deze forse interne ondersteuning, ondanks de begrenzing van dergelijke praktijken door het WTO-Landbouwakkoord. Ten eerste laat de WTO een grote beleidsruimte open op het vlak van interne steun. Er is geen plafond voor interne steun per product vastgelegd, maar wel voor alle landbouwproducten samen. De Verenigde Staten hoefden zich niet te engageren tot een verlaging van de steun aan hun rijstproducenten. Toen het Landbouwakkoord in werking trad, betaalde de VS 14,4 miljard dollar interne steun voor alle producten. Dat bedrag ligt lager dan de 17 miljard dollar die is voorzien aan het einde van de toepassingsperiode. Dit bewijst dat het Landbouwakkoord allesbehalve beperkend is voor het landbouwbeleid van de VS. Ten tweede vond de VS omwegen voor specifieke maatregelen die binnen het Landbouwakkoord moeilijker lagen, onder andere door ondersteuningsmaatregelen anders te benoemen (4). Dit gebeurt door het omzeilen van de WTO-classificatie van interne steun, door bijvoorbeeld de betalingen ter compensatie van prijsschommelingen niet te voorzien per product, hoewel die betalingen volgens de WTO-regels wel productgebonden zijn.

De rijstproductie in de Verenigde Staten is sterk gericht op de export. Meer dan een derde wordt uitgevoerd: in 2003 was 3,8 miljoen ton van de totale productie van 10,5 miljoen ton bestemd voor de uitvoer. Het landbouwbeleid van de VS stimuleert de export. Het wendt twee instrumenten aan om de positie van de Amerikaanse rijstboeren op de wereldmarkt te versterken. Allereerst gebeurt dat door de garantie van exportkredieten, waarbij de Amerikaanse overheid de kosten van niet-terugbetaalde leningen van Amerikaanse exporteurs aan vreemde importeurs garandeert. Elk jaar wordt op die manier 15 tot 25 procent van de Amerikaanse export van ruwe of bewerkte granen gedekt door exportkredieten. In 2003 bedroegen deze kredieten voor rijst alleen al 184 miljoen dollar. Ten tweede gebruikt de VS ook voedselhulp als een vorm van rijstuitvoer. De Amerikaanse wet (Act PL 480) voorziet dat een van de expliciete doelstellingen van voedselhulp erin bestaat “exportmarkten voor landbouwgrondstoffen van de Verenigde Staten te ontwikkelen en te verbreden”. We zien inderdaad dat het aandeel van Amerikaanse rijst in de totale voedselhulp tussen 1997 en 2002 steeg van 5 tot 11 procent.

Zuid-Zuidconcurrentie

Na de Groene Revolutie zaten de twee grote rijstexporteurs Thailand en Vietnam met grote overschotten rijst die ze konden uitvoeren. Beide landen stimuleren de productie door programma’s voor de export. Die programma’s proberen onder meer de interne prijzen in de hand te houden door de opslagcapaciteit te verhogen en bodemprijzen voor de lokale productie vast te leggen. Zij verkopen vaak op krediet aan importeurs en hebben met diverse regeringen verdragen afgesloten voor de levering van rijst. Het gevolg is dat zij een dominante positie innemen op de internationale rijstmarkt. Rijst uit Thailand en Vietnam vindt zijn weg naar vele landen in Noord en Zuid. In de Filipijnen wordt de Thaise rijst verkocht tegen 0,336 dollar en de Vietnamese rijst tegen 0,339 dollar per kg. In die prijs zit al een invoerheffing van 50 procent vervat. Toch blijft de ingevoerde rijst goedkoper dan de lokaal geproduceerde rijst, die verkocht wordt tegen 0,359 dollar per kg (5). Ook op de Afrikaanse markten vinden we de Thaise en Vietnamese rijst terug. In Burkina Faso wordt Thaise (gebroken) rijst verkocht tegen 0,37 dollar per kg, terwijl de lokale rijst aangeboden wordt tegen 0,44 dollar. Deze cijfers tonen de realiteit van de onderlinge concurrentie tussen de ontwikkelingslanden.

Marktopening en het afbouwen van douanebescherming

Het WTO-Landbouwakkoord bevat diverse verplichtingen, waaronder het afschaffen van invoerquota (beperkingen in hoeveelheid), het verlagen van douanetarieven en het creëren van een minimum markttoegang. De eerste pijler van het Landbouwakkoord (markttoegang) stelt dat tariefbescherming moet afgebouwd worden, behalve voor de Minst Ontwikkelde Landen, en dat een minimum toegang voor ingevoerde producten moet verzekerd worden die gelijk is aan vijf procent van het gemiddelde interne consumptieniveau voor de periode 1986-1988. De geïndustrialiseerde landen moesten dit verwezenlijken tegen 2000 en de ontwikkelingslanden tegen 2004. In het jargon heet dit de minimum-toegangsclausule of de vijf-procentclausule. Vanwege deze bepaling zag Japan zich vanaf 2000 verplicht om jaarlijks minimum 770.000 ton rijst in te voeren. Aangezien dit ver boven de interne behoeften lag, besloot Japan dit overschot weer op de wereldmarkt te brengen in de vorm van voedselhulp. In 2000-2001verstuurde Japan 706.830 ton rijst als voedselhulp, een hoeveelheid die bijna exact overeenstemde met de vijf-procentclausule. Dit was een verdriedubbeling van de rijsthulp in vergelijking met 1999, toen de clausule nog niet in voege was.

Rijst die geleverd wordt in het kader van voedselhulp, komt ook terecht op de lokale markten van de ontwikkelingslanden en heeft nefaste gevolgen voor de lokale rijstproductie. Zo geeft Japan meer dan 6500 ton rijst aan Burkina Faso in de vorm van voedselhulp – dat stemt overeen met acht tot tien procent van de Burkinese productie. Deze rijst wordt op de Burkinese markten verkocht aan 233 CFA (ongeveer 0,33 euro) per kg, terwijl de Burkinese rijst verkocht wordt aan 240 CFA.

De andere verplichting van het Landbouwakkoord betreft het verlagen van de douanetarieven. De enige toegelaten uitzondering betreft primaire landbouwproducten die tot het dagelijkse dieet van de inwoners van een land behoren (6). Door deze uitzondering konden de Filipijnen de rijstinvoer in 2004 beperken tot 238.940 ton, door een invoerheffing van vijftig procent op te leggen. Het doel van deze maatregel was om de controle te behouden over het aanbod op de Filippijnse markt en dus over de lokale prijzen. De regering probeerde zo een prijsevenwicht te zoeken dat niet te hoog was voor de consumenten en niet te laag voor de producenten. Maar dit beleid wordt bedreigd door de verplichting om de ingevoerde hoeveelheden te verhogen. De uitzondering die tot nu toegelaten was, gold maar tijdelijk – voor tien jaar – en liep af in juli 2005.

Eenmaal de beperkingen van de invoerquota wegvallen, kan het douanetarief stijgen van vijftig tot honderd procent, overeenkomstig het Landbouwakkoord. Maar deze vorm van bescherming zal niet volstaan om de rijstinvoer af te remmen. Gevreesd wordt dat de ingevoerde rijst vooral in de steden zal terechtkomen, omdat de rijstproductie over het binnenland verspreid is. Het risico is dan dat de Filipijnse rijstboeren ondanks de prijsbescherming met hun productie zullen blijven zitten. Volgens het Filipijns Instituut voor Ontwikkelingsstudies (7) zullen de armste bevolkingsgroepen het meeste lijden onder een verdere liberalisering van de rijstinvoer. Wanneer de lokale markt open is voor ingevoerde rijst, zullen de positieve effecten op korte termijn, met name een lagere prijs voor de consumenten, op langere termijn niet voldoende compensatie bieden voor het verlies aan inkomen van de kleine boeren.

Structurele aanpassingsprogramma’s: liberalisering avant la lettre

In Burkina Faso werd de regering door het structurele aanpassingsprogramma van 1991 verplicht zich terug te trekken uit de rijstindustrie. Tegelijk werden de invoerbelastingen verminderd. De afbouw van de douanetarieven heeft de voorbije twintig jaar gezorgd voor een grote toename van de rijstinvoer in Burkina Faso, vooral vanaf het midden van de jaren 1990. Nadat de rijstteelt geprivatiseerd was, begon hij slecht te functioneren en samen met de toename van de invoer leidde dit tot een marginalisering van de nationale productie. Op dit moment wordt tachtig procent van de vraag naar rijst in Burkina Faso verzekerd door ingevoerde rijst. Nochtans is de nationale rijstindustrie een belangrijke bron van werk en inkomen voor de plattelandsbevolking. Vooral vrouwen vinden hier een arbeidsplaats. Meer dan de helft van de toegevoegde waarde van de nationale industrie wordt geproduceerd door vrouwen. De industrie die de ingevoerde rijst verwerkt, levert bijzonder weinig werkgelegenheid op voor de armen. De toename van de rijstinvoer zorgt voor grotere winsten bij de invoerders, groothandelaren en detailhandelaren. Volgens de Burkinese rijstbond maken handelaars dubbel zoveel winst op ingevoerde rijst dan op lokaal geproduceerde rijst.


Besluit

De enorme verschillen in competitiviteit, de vrijmaking van de markten en de afnemende douanebescherming leggen een zware hypotheek op de toekomst van de kleine boeren in het Zuiden en op de voedselzekerheid. Een grotere aanvoer van voedsel – in dit geval – lijkt een voordeel, omdat de aanwezigheid van voedsel voor de consument gegarandeerd lijkt via de invoer. Maar in ontwikkelingslanden zijn consumenten vaak ook producenten. Het verlies aan koopkracht – doordat zij hun eigen productie niet kunnen vermarkten – neemt dan dramatische afmetingen aan en drijft mensen van het platteland naar de steden – net het omgekeerde van wat men beweert na te streven.

Literatuur

(1) Dit artikel is grotendeels gebaseerd op een casestudy van CCFD, het Franse lid van CIDSE, en haar Thaise partnerorganisatie RRAFA.

(2) Gegevens uit het CCFD-dossier La filière du riz en data van de FAO

(3) Bron: FAOSTAT

(4) De verschillende steunmaatregelen worden door de WTO onderverdeeld in ‘dozen’, ingedeeld naargelang van de graad van marktverstoring. De groene doos bevat maatregelen die zogezegd niet marktverstorend zijn, de gele doos bevat tijdelijk marktverstorende steunmaatregelen en de blauwe doos bevat steun die de facto door de WTO verboden is.

(5) Cijfers van maart 2005.

(6) Bijlage V van het WTO-Landbouwakkoord.

(7) PHILIPPINE INSTITUTE FOR DEVELOPMENT STUDIES, Rice reforms and Poverty in the Philippines, juni 2004.

Bart Bode is politiek lobbyist voor Broederlijk Delen. Hij is lid van de redactie van de MO*noordzuidCAHIERS en medesamensteller van dit cahier.
bartbode@broederlijkdelen.be