Stoppen met preken, beginnen met luisteren

De EU-Afrika-strategie, 26 bladzijden lang, raakt alle mogelijke terreinen aan waarop de twee continenten beter willen samenwerken: veiligheid en vrede, bestuur en mensenrechten, handel en regionale integratie, ontwikkeling, energie, klimaat, kennis en wetenschap, cultuur…  De EU en Afrika zullen voortaan –en nu citeren we bijna letterlijk– hun posities in internationale instellingen coördineren, de infrastructuur in Afrika verbeteren, de nodige financiering verzekeren opdat alle kinderen kwaliteitsonderwijs krijgen, samen werken aan een ambitieus post-Kyoto raamwerk en nog veel meer. 
De strategie overstijgt duidelijk de traditionele hulprelatie maar wordt wel gekenmerkt door een vrij hoog “wolligheidsgehalte”. Zo zullen Afrika en de EU ook ‘samenwerken in de opbouw van kennissamenlevingen en -economieën’, en ‘racisme en xenofobie bestrijden door de contacten te bevorderen tussen vakbonden, ondernemingen, scholen, media…’
 Al te zelden worden de mooie voornemens concreet uitgewerkt met een datum en een budget, ook niet in het eerste actieplan dat aan de strategie verbonden is. Als dat wel eens gebeurt, is er reden om aan de ernst ervan te twijfelen. Zo herhaalt de EU dat ze tegen 2010 0,56 procent van haar inkomen aan hulp wil besteden. Dat veronderstelt een toename van de hulp met 20 miljard euro, waarvan 10 miljard naar Afrika zou gaan. Wie echter weet wat daar tot nu toe in de praktijk van terecht is gekomen, kan niet anders dan twijfelen aan die cijfers.
De omstreden Economische Partnerschapsakkoorden (EPA’s) maken deel uit van de strategie maar werden niet echt uitgepraat in de voorbereiding. ‘De Afrikaanse Unie (AU) is niet erg onderlegd inzake handel en dus liet ze dat aan andere Afrikaanse spelers over. Dat kan als een boemerang terugkeren indien sommige Afrikaanse landen de EPA-kwestie ter sprake brengen en zo een bom onder de top leggen’, zegt Geert Laporte van het European Centre for Development Policy Management (ECDPM), dat het onderhandelingsproces over de nieuwe strategie aan beide zijden heeft begeleid.
Een ander heikel punt is Mugabe. De Britse premier Gordon Brown zakt niet af naar Lissabon als de Zimbabwaanse president Robert Mugabe komt. Mahamet Saleh Annadif, ambassadeur van de AU bij de EU, betreurt Browns demarche:  ‘De AU erkent dat er problemen zijn in Zimbabwe. We zoeken naar oplossingen en onderhandelen met de interne oppositie in Zimbabwe. Dit mag echter deze top niet gijzelen. Ik denk dat het beter is tegenover elkaar te zitten dan met lege stoelen te werken.’
Opvallend is de nadruk die de EU-Afrika-strategie legt op meer samenwerking op het vlak van veiligheid en vrede. Zo wil het actieplan de uitbouw van een Afrikaanse standby-legermacht, die door de EU versterkt zal worden via regionale brigades, training en logistieke ondersteuning. De EU zou ook financieel bijdragen, zij het dat er alweer geen cijfers worden vermeld. De EU zet daarmee in op een van de meest performante afdelingen van de AU. Die beseft dat vrede niet mogelijk is zonder ontwikkeling en heeft die poot van haar werking van bij de start ontwikkeld. ‘Toch vinden sommigen dat het risico bestaat dat de AU op dat vlak overbevraagd wordt,’ vindt Hans Hoebeke, Afrika-specialist bij het Egmontinstituut. ‘Nu al zit de AU in Soedan en Somalië. Dat zou voor elke vredesmacht al een zeer zware dobber zijn en dat is het zeker voor de AU.’
Wat de strategie concreet oplevert, zal sterk afhangen van de opvolgingsmechanismen. ‘Die blijven nog te zwak’, vindt Laporte. Positief in dat verband is dat er voortaan veel meer ontmoetingen komen tussen de verschillende instellingen van de EU en de AU. Een top op het hoogste niveau komt er vanaf nu om de twee of drie jaar. De quasi-voltallige Afrikaanse Commissie en de Europese Commissie zullen elkaar een keer per jaar ontmoeten. De taskforce die de EU-Afrika-strategie op papier zette, wordt een permanent overlegorgaan. De EU zal ook een ambassade bij de AU openen in de Ethiopische hoofdstad Addis Abeba.

De hete adem van China

Er zijn redenen waarom de twee continenten nu hun relatie willen verstevigen. Los van de mooie woorden over de gezamenlijke geschiedenis, het goede nabuurschap en de gedeelde waarden - die niet helemaal onjuist zijn - speelt vooral de groeiende competitie van andere machtsblokken. China en Latijns-Amerika organiseren geregeld hun Afrika-toppen, en ook India zit niet stil. Europa werd nerveus van al die diplomatieke actie en vond dat het dringend iets moest aan doen om de bevoorrechte relatie met wat het als zijn achtertuin beschouwt, veilig te stellen. Indien de EU er effectief in slaagt posities in internationale instellingen te coördineren met de 54 Afrikaanse landen, ontstaat bovendien een blok van op zijn minst 81 landen, dat zwaar kan wegen op elk internationaal proces.
Toen we Europees commissaris voor Ontwikkeling Louis Michel vroegen of de Chinese competitie een rol speelde, beaamde hij volmondig: ‘Zeker. China heeft uiteraard het recht om in Afrika actief te zijn maar wij hebben daartoe de plicht: het zijn onze buren en er is ook de historische band. Eigenlijk hadden we al meteen na de kolonisering ons lot met elkaar moeten verbinden door een grote politieke eenheid te vormen. Afrika met zijn grondstoffenrijkdom wordt terug een geostrategische uitdaging. De VS willen er een militaire basis. De Russen, de Indiërs, ze zijn er allemaal en dus is het van groot belang dat wij in december een groot akkoord met hen sluiten.’
De Afrikanen van hun kant waren ontevreden over de eenzijdigheid van de Afrika-strategie die de EU onder impuls van Louis Michel in 2005 had vastgelegd. Geert Laporte: ‘De Afrikanen zeiden dat het allemaal goed en wel was, maar vroegen zich af of zij als Afrikanen daarin ook iets te zeggen hebben.’ Daarom begonnen de Europese en de Afrikaanse Commissie begin 2007 over de tekst van de strategie te onderhandelen. Laporte: ‘De Afrikanen hadden zich goed voorbereid voor de eerste ontmoetingen én ze waren gemotiveerd.  Dat verraste de Europese Commissie die evenwel snel de effectieven aanpaste. Bij de laatste expertenmeeting waren de Afrikanen met 18 en de EU met meer dan 100.’
De Afrikaanse Commissie is met haar 500 personeelsleden niet echt een evenwaardige onderhandelingspartij voor de Europese Commissie, die meer dan 15.000 personeelsleden telt. Laporte: ‘Om die reden lieten de Afrikanen het na een dag onderhandelen dikwijls aan de Europeanen over om de gesprekken te vertalen in teksten. In die zin kan je zeggen dat de Europeanen uiteindelijk de pen hebben vastgehouden. Als er echt dingen in stonden die de Afrikanen niet zinden, brachten ze dat uiteraard achteraf wel ter sprake.’
AU-ambassadeur Annadif vindt dat de EU tijdens de onderhandelingen blijk gaf van een nieuwe houding: ‘Ze luisterden meer naar onze verzuchtingen. Nu ben ik niet naïef: we zijn niet echt gelijke partners maar ik voelde dat ze meer rekening hielden met onze zorgen en verwachtingen. Wellicht speelt de opkomst van andere machten daarin een rol: concurrentie heeft nu eenmaal dikwijls positieve gevolgen.’
Voor Geert Laporte wordt dat een van de grote uitdagingen: zal de EU het prachtige jargon over gelijkheid en wederzijdse verantwoording echt in de praktijk brengen? ‘De stap naar minder paternalisme vergt een cultuuromslag. De Afrikaanse elites van hun kant moeten afleren altijd eerst hulp te vragen die dikwijls noodzakelijke hervormingen afremt. Commissaris Louis Michel heeft er alvast moeite mee om de oude relatie achter zich te laten. Zo besliste hij eenzijdig middelen uit een gemeenschappelijke kas toe te wijzen aan een apart fonds voor goed bestuur. Hij preekt gemakkelijk over wat hij goed vindt voor de Afrikanen – zoals de EPA’s– en luistert niet steeds naar hun bekommernissen.’

Cruciale maanden voor de Afrikaanse Unie

De Afrikaanse Unie werd opgericht in 2000 en verving de Organisatie voor Afrikaanse Eenheid (OAE), die symbool stond voor inefficiëntie en gebrek aan slagkracht. ‘De twee hadden een verschillende missie’, zegt de Tsjadische Mahamet Saleh Annadif, ambassadeur van de AU bij de EU. ‘De OAE werd in 1963 opgericht toen nog maar 30 Afrikaanse landen onafhankelijk waren en had als roeping alle Afrikaanse landen te bevrijden van het koloniale juk.
 Toen in 1994 de Apartheid viel, had de OAE die taak vervuld. De AU wil ontwikkeling brengen door Afrika sociaaleconomisch en politiek te integreren. Daartoe werden een Afrikaanse Commissie opgericht, een Afrikaans Gerechtshof, een pan-Afrikaans parlement.’
De AU erkent het belang van goed bestuur voor economische ontwikkeling en heeft daarom een mechanisme ingesteld waarbij landen hun bestuur vrijwillig kunnen laten evalueren door de AU. Dergelijke inmenging was ondenkbaar bij de OAE.
Toch zijn er nogal wat spanningen tussen de commissie en de lidstaten waarvan sommigen vrezen dat de AU zich te zeer gaat bemoeien met hun interne aangelegenheden.
Zo tekende de AU, onder impuls van de huidige commissievoorzitter, voormalig Malinees premier Alpha Oumar Konaré, in 2005 bezwaar aan toen het Togolese leger Faure Eyadema tot president benoemde na de dood van zijn vader die dertig jaar president was geweest. De grondwet van Togo voorzag in geval van overlijden dat de voorzitter van het parlement president werd. Die bemoeienis van de AU heeft leiders in Zimbabwe, Ethiopië en Soedan aan het denken gezet: kon de AU zich ook moeien met hen?
Laporte: ‘Dat is nu de uitdaging voor de toekomst: in welke mate slagen de hervormingsgezinde leiders erin de AU echt een supranationaal gezag te geven? Of zullen ze moeten inbinden tegenover de oude dinosaurussen?’ De financiering volstaat net om de 500 personeelsleden van de AU te betalen. Extra taken moeten extern gefinancierd worden. Momenteel komt 75 procent van de middelen van vijf landen: Egypte, Libië, Algerije, Nigeria en Zuid-Afrika. De andere 49 landen betalen het resterende kwart.
www.africa-union.org