Verkiezingen, geld en budgetsteun in Uganda

De vorige Ugandese verkiezingen, in 2006, waren gekenmerkt door geweld en intimidatie: de belangrijkste oppositiekandidaat, Kiiza Besigye, werd gearresteerd op wat achteraf valse beschuldingen van verkrachting bleken te zijn. Wanneer hij werd vrijgesproken door het hooggerechtshof werd dit bestormd door een paramilitaire eenheid (de ‘black mamba’s), die hem opnieuw arresteerden.

Overspoeld door geld

De recente 2011 verkiezingen werden gekenmerkt door een relatief gebrek aan geweld: intimidatie en arrestatie van de oppositie bleven al bij al beperkt. Echter, zoals politieke commentator Andrew Mwenda samenvatte, daar waar de voorgaande verkiezingen werden overspoeld door geweld, werden de huidige verkiezingen overspoeld door geld: er werd op nooit eerder geziene wijze geld uitgegeven door President Museveni en zijn partij de ‘National Resistance Movement’.

Een kleine greep uit het (massale) aanbod: elk parlementslid kreeg een paar weken voor de verkiezingen ongeveer 5900 euro (20 miljoen Ugandese Shilling). Oud-strijders van de bevrijdingsstrijd in de jaren tachtig kregen plots een vergoeding. Religieuze leiders kregen wagens. Marktverkopers kregen 6 euro (20,000 shilling). Dorpshoofden kregen voor het eerst sinds hun aanstelling (in 1986) een jaarlijkse vergoeding. De alomtegenwoordige motortaxi’s kregen benzine, een helm en geld. Op bepaalde plekken werden mensen geld aangeboden om verkiezings-bijeenkomsten van de regeringspartij bij te wonen, of om T-shirts van de President te dragen. Bij bezoeken van de President aan bepaalde regio’s kregen geselecteerde groepen of instituties financiële giften – zo kreeg scholen bijvoorbeeld bedragen tussen 30 en 29000 euro; of deelde de broer van de President in Noord-Uganda enveloppen met ongeveer 50 euro uit aan iedereen die claimde een organisatie te vertegenwoordigen. En dit is maar een kleine greep uit het aanbod.

Naast deze materiële giften werden bepaalde overheidsprogramma’s massaal uitgebreid, en werden beloftes gedaan om taksen af te schaffen. Met andere woorden, er werd geld uitgegeven op een ongeziene schaal, en met een ongeziene directheid. Zoals een taxichauffeur het verwoorde “if you cannot eat now, you will never manage”: als je er nu niet in slaagde om ‘iets’ – geld – te krijgen van het regime, zal het je nooit lukken.

Uganda -een land waar ongeveer 35% van de bevolking onder de armoedegrens leeft — leek plots een onuitputbare schatkist te hebben. Er wordt geschat dat de regerende partij in totaal tussen 300 en 350 miljoen dollar heeft uitgegeven tijdens deze campagne. Ter vergelijking: dit was zowat de helft van het verkiezingsbudget van Obama. Alleen heeft Uganda een BNP dat (ongeveer) honderd maal kleiner is dan dit van de VS. Ongeveer 10 miljoen mensen hebben hun stem uitgebracht in Uganda, wat neerkomt op een kost van 30 tot 35 dollar per stem.  De regeringspartij putte dit geld niet enkel uit private fondsen: er is een algemene consensus dat het op massale wijze staatsfondsen heeft gebruikt om zijn campagne, en het quasi uitdelen van geld, te financieren.  

Alhoewel iedereen – oppositie, verkiezingswaarnemers en ook gematigde leden van de regeringspartij – oordeelt dat dit gebruik van (publiek) geld bijzonder excessief was, bewees het ook zeer effectief te zijn. President Museveni won met een overtuigende 68%, de belangrijkste oppositiekandidaat, Kiiza Besigye, haalde slechts 23%.

Negatieve gevolgen

Het spreekt voor zich dat deze massale uitgaven negatieve gevolgen hebben. Ten eerste leidt het tot een verkiezingscultuur waarin het electoraat sterke financiële en materiële verwachtingen koestert naar politici. Buiten de hoofdstad, en zeker op het platteland, gebeurde dit nog directer; en werd er geld, zout of zeep uitgedeeld.

Ten tweede, door deze uitgaven is het land er economisch zeer slecht aan toe. Halfweg het financiële jaar had de overheid reeds quasi gans het budget opgebruikt, wat de overheid dwong om een extra budget goed te keuren – tot vandaag is het onduidelijk waar dit extra geld vandaan kwam. Vlak voor de verkiezingen erkende de Minister van Financiën dat de overheid blut was; volgens de voorzitter van het ‘public accounts’ comité van het Ugandese parlement is een groot deel van het overheidsbudget in de campagne van de regeringspartij geïnvesteerd en zal het ongeveer 3 jaar duren voor het land hersteld van deze massale uitgaven. Sinds het begin van 2011 moeten ministeries zich beperken tot ‘kernuitgaven’, officiële reizen worden afgelast, sommige salarissen werden niet, of met vertraging, betaald, projecten werden bevroren, enzovoort. Gevreesd wordt dat het in de komende maanden problematisch zal worden om salarissen te betalen. Volgens Adam Mugume, de onderzoeksdirecteur van de Bank van Uganda, zal het land zich (verder) in de schulden moeten werken om het hoofd boven water te houden, en zal het land vanaf juni niet meer in staat zijn om zijn geplande ontwikkelingsbudgetten te betalen.

Met andere woorden, President Museveni en zijn ‘National Resistance Movement’ hebben de verkiezingen gewonnen, maar met een bijzonder grote kost —  the winner takes it all, maar dan vóór de verkiezingen: door de toegang tot, en het gebruik van, staatsfondsen werd het ‘speelveld’ compleet vervormd, en was het een bijzonder ongelijke strijd tussen het regime en de oppositie, dat bovendien dramatische economische gevolgen heeft.

De rol van de donorgemeenschap

De donorgemeenschap is geen passieve toeschouwer in dit proces. Ongeveer 35 procent van de Ugandese staatsfondsen komen van budgetsteun: 11 donoren, waaronder België, geven directe budgetsteun aan Uganda — in 2009 was de totale budgetsteun aan het land bv. 750 miljoen dollar. Daar staatsfondsen direct werden aangewend om de verkiezingscampagne te financieren, maakte deze budgetsteun ongetwijfeld deel uit van deze verkiezingscampagne. Er is daarom een eerder bizarre situatie waarin donors enerzijds het gebruik van staatsfondsen voor private electorale doeleinden veroordelen (zoals in het eerste rapport van de EU verkiezingsobservatie missie), maar hier anderzijds zelf toe bijdragen door middel van deze budgetsteun.

Voor de verkiezingen had het land al een negatief rapport gekregen over zijn (non-)strijd tegen corruptie, waarna een aantal landen (zoals Nederland of Groot Brittanië) hun budgetsteun terugtrok. Budgetsteun is gebaseerd op een fundamenteel wederzijds vertrouwen tussen donor en recipiënt: een land naar de rand van het bankroet brengen om verkiezingen te winnen, lijkt dit vertrouwen toch sterk te schaden. Men kan zich dan ook de vraag stellen of budgetsteun wel de meest aangewezen methode van samenwerking is in dergelijke omstandigheden.

Kristof Titeca is postdoctoraal onderzoeker Fonds voor Wetenschappelijk Onderzoek (FWO), Instituut voor Ontwikkelingsbeleid en –beheer (IOB), Universiteit Antwerpen