Waarom de EPA's irrelevant zijn voor ontwikkelingslanden

Het was een tijdje stil rondom de Economic Partnership Agreements (EPA’s): vrijhandelsverdragen tussen de Europese Unie en 77 ontwikkelingslanden in Afrika, het Caribisch Gebied en de Pacific (ACP). Met veel bombarie werden onderhandelingen van deze vrijhandelsverdragen in 2002 door de Europese Commissie gestart, maar al vanaf de start waarschuwden critici ontwikkelingslanden deze verdragen niet te ondertekenen.

In de EPA’s vraagt Europa namelijk om hun markten volledig te openen voor de goedkopere Europese importen. Critici vreesden de gevolgen voor producenten in de ACP-landen, die niet zouden kunnen concurreren tegen goedkope Europese importen van bijvoorbeeld kippenvlees en tomaten, die vaak nog in Europa gesubsidieerd worden. Maatschappelijke organisaties kwamen dan ook massaal in verzet tegen de agressieve agenda die de Europese Commissie volgde in de onderhandelingen. En met succes, want de onderhandelingen zitten al lang op een doodlopend spoor.

Market Access Regulation (MAR) 1528/2007

Maar niet voor lang, als het aan de Europese Commissie ligt: in het voorjaar gaf het Europees Parlement goedkeuring aan nieuwe wetgeving die ervoor zorgt dat ACP-landen die op 1 oktober 2014 geen akkoord hebben geratificeerd of nog niet zijn gestart met de implementatie van de afspraken, hun toegang tot de Europese markt verliezen. Bananenproducenten in Kameroen, de vleesindustrie in Botswana en bloemenproducenten in Kenia of Uganda zijn slechts enkele voorbeelden van sectoren die hun toegang tot de Europese markt zouden verliezen als hun regeringen weigeren een handtekening te zetten onder de verdragen. Tegenstanders van de EPA’s spreken dan ook van een ‘schandelijke en onethische’ manier om druk te zetten op de ACP regeringen.

Maatschappelijke organisaties waarschuwen de ACP-landen daarom niet te snel te tekenen, want zij stellen dat de negatieve effecten van de EPA’s vele malen groter zijn dan het potentiële verlies van markttoegang in het geval de verdragen niet worden ondertekend. 

Ontwikkelingsverdragen

De EPA’s komen voort uit de decennialange relatie die de ACP-landen met Europa hebben, die teruggaat tot de tijd dat de ACP-landen nog Europese kolonieën waren. Al sinds de jaren zeventig kregen deze landen toegang voor een aantal van hun producten to de (toen nog) lucratieve Europese markt. Tegelijk ontvingen de ACP-landen grote bedragen aan ontwikkelingshulp van de Europese Unie via het Europees Ontwikkelingsfonds. 

Met de oprichting van de Wereldhandelsorganisatie, in het begin van de jaren negentig, kwam echter vooral de preferentiële marktoegang voor producten uit de ACP-landen onder druk te staan. Bananenproducenten uit Latijns Amerika maakten met succes bezwaar tegen de voordelen die ACP-landen kregen. Onder de regels van de WTO moet een land namelijk dezelfde voordelen geven aan zowel het ene als het andere land dat lid is van de WTO. Kortom: als bananenproducenten uit het Caribisch Gebied vrije toegang hebben tot de Europese markt moet Europa diezelfde toegang bieden aan andere bananenproducerende landen in de wereld.

De oplossing om toch vast te houden aan de markttoegang voor ACP-landen werd door de Europese Commissie gevonden in het onderhandelen van regionale vrijhandelsverdragen met de ACP-landen. Dan zou men immers de ACP-landen wel dezelfde importtarief-vrije toegang kunnen blijven geven. 

De angel zit ‘m in het detail: een vrijhandelsverdrag volgens de definitie van de WTO is een verdrag, waarbij beide partijen ”vrijwel alle” importtarieven tussen de landen moeten afschaffen. De EU zegt dat dit minstens 80 procent moeten zijn. De meeste ACP-landen, waarvan er een groot deel tot minst-ontwikkelde landen behoren vinden dit percentage veel te hoog. Toch worden ze gedwongen om hun markten open te zetten voor Europese importen, willen ze dus hun preferentiële markttoegang tot de Europese markt blijven behouden.

Weinig vooruitgang, behalve in Caraïben

Sinds de start van de onderhandelingen is er weinig vooruitgang geboekt: ettelijke onderhandelingsdeadlines werden niet gehaald. Zelfs het Caribisch Gebied, waar de verschillende landen verenigd in CARICOM een EPA afsloten met de EU, ligt de implementatie van de akkoorden zo goed als stil.

Voor de rest van de ACP-landen werden in 2007 zogenaamde interim-EPA’s geïntroduceerd als een manier om schot in de onderhandelingen te krijgen. Maar veel landen hebben tot op heden geweigerd om een interim-akkoord te ondertekenen en van de landen die een interim-akkoord hebben ondertekend hebben slechts een paar dit akkoord geratificeerd, terwijl nog minder landen echt zijn begonnen met de implementatie van de interim-akkoorden. Dit is zeer tegen het zere been van de Europese Commissie in, die dus met haar market access regulation een ultieme poging waagt om weer schot te krijgen in de onderhandelingen. Maar terwijl ACP-landen hun hoofd breken hoe nu verder te gaan, vragen handelsexperts zich steeds vaker af wat de EPA’s eigenlijk nog waard zijn.

1. Zuid-Zuid handel veel belangrijker dan de EU

Het concept van de EPA’s stamt eigenlijk al uit het einde van de vorige eeuw. Sindsdien is het internationale speelveld dramatisch veranderd. Was de EU voor veel ACP-landen destijds nog de grootste handelspartner, inmiddels lijkt die positie overgenomen te zijn door regionale handelspartners en heeft vooral de handel met China en in mindere mate met India en Brazilië een grote vlucht genomen.

Waar de handel met de EU en de VS nu nog voor 2/3 van de handelsbalans van de ACP-landen bepaalt, in de komende jaren lijkt het aandeel Zuid-Zuid handel alleen maar toe te nemen en het zal naar verwachting niet lang meer duren voordat Zuid-Zuid handel goed zal zijn voor de helft van de handelsbalans van de ACP-landen. Europa wordt dus een steeds minder belangrijke handelspartner voor veel ACP-landen.

2. Wat is de waarde van toegang tot de Europese markt nog?

Grote vraagtekens kunnen verder worden gezet bij de waarde van de markttoegang tot de Europese markt. Zo hebben producenten uit de ACP-landen moeite om te voldoen aan de standaarden en producteisen die in Europa worden gesteld. Zo zijn de voedselveiligheidseisen in Europa veel hoger dan in veel ontwikkelingslanden en kunnen producenten niet voldoen aan de eisen die de Europese markt aan importen stelt. Sommigen praten dan ook over de fictie van markttoegang, die door allerlei non-tarifaire barrières alleen maar beperkter wordt.

Tegelijkertijd neemt de waarde van de huidige handelspreferenties van veel producenten uit de ACP-landen, die producten naar Europa exporteren drastisch af. Verschillende hervormingen van het Europese landbouwbeleid hebben de prijzen op de Europese markt voor producten die traditioneel van belang zijn voor de ACP (producten als zoals suiker, vlees en bananen) sterk doen afnemen. Kortom, ACP-producenten die suiker naar Europa exporteren, krijgen nu een lagere prijs dan vroeger.

Daarnaast is de wereldmarktprijs voor veel landbouwproducten gestegen, door een toename van de internationale vraag. Het is dus net zo lucratief om je product aan andere landen dan de Europese te verkopen. 

3. Ontwikkelingshulp neemt af

Voor veel regeringen in de ACP zijn de investeringen vanuit het Europese ontwikkelingsfonds een belangrijk onderdeel van de relatie die zij met Europa onderhouden. Maar in ACP-landen wordt geïrriteerd gereageerd op de bezuinigingen op de Europese ontwikkelingsfondsen, terwijl de regels die door de Commissie worden gesteld aan de besteding van de Europese ontwikkelingsgelden steeds stringenter worden. De vraag rijst hoeveel waarde de Europese hulp commitments eigenlijk nog hebben.

4. EPA’s ondermijnen regionale integratie

Een continue kritiek blijft dat de manier waarop Europa de EPA’s onderhandelt, de initiatieven die ACP-landen onderling nemen om te komen tot meer regionale integratie vertragen. En dat is jammer, want juist het bevorderen van de onderlinge handel is zo belangrijk voor lokale economische ontwikkeling en de opbouw van een eigen competitief lokaal bedrijfsleven.

5. Verbod op exportbelastingen en exportrestricties

Maar misschien nog de grootste verontwaardiging is ontstaan doordat de Europese Commissie in alle onderhandelingen van ACP landen een verbod op het instellen van exportbelastingen en exportrestricties eist. Zo wil de Commissie voorkomen dat exporten naar de EU extra belast worden en dus duurder worden voor Europese bedrijven.

Opvallend is dat, waar EPA’s onderhandeld worden binnen de regelgeving van de WTO, de Commissie met exportbelastingen en exportrestricties veel verder gaat dan die WTO-regels. Deze exporttaksen zijn toegestaan door de WTO en worden vaak beschouwd als maatregelen die landen de kans bieden om wat te verdienen aan de export van hun grondstoffen. Daarnaast zijn deze maatregelen ideaal voor overheden, die de verwerking van de grondstoffen tot half- of eindproducten in eigen land kunnen bevorderen: immers als de export van grondstoffen relatief duurder wordt, kan het aantrekkelijker worden voor (internationale) bedrijven om te investeren in lokale verwerking van grondstoffen.

Je hoeft geen econoom te zijn om te kunnen bedenken dat het winstgevender is om waarde toe te voegen aan verwerkte producten, dan alleen maar ruwe grondstoffen exporteren. Met het inwilligen van deze eisen wil de EU dat de regeringen van de ACP-landen een belangrijk beleidsinstrument om de ontwikkeling van een eigen verwerkende industrie opgeven.  

6. Verlies markttoegang is minder substantieel dan verlies importbelastingen

Het South Centre, een inter-gouvernementele organisatie die overheden in ACP-landen adviseert, rekende onlangs uit dat de hoeveelheid importbelasting die ACP-landen zouden moeten betalen als zij hun markttoegang tot de Europese markt zouden verliezen, niet opweegt tegen het verlies aan belastinginkomsten als zij als gevolg van de EPA’s hun eigen importtarieven voor Europese importen zou moeten verlagen.

Een land als Nigeria zou maximaal 8,5 miljoen aan tariefverhoging op haar exporten moeten betalen, terwijl zij alleen al aan inkomsten van importbelastingen al ruim 850 miljoen euro zou verliezen. Een land als Ghana zou geconfronteerd worden met 50 miljoen aan tariefverhoging in de Europese markt, maar zou bijna 375 miljoen aan importbelastinginkomsten verliezen.

Jobless growth

Kortom, de vraagt rijst hoe waardevol de EPA-onderhandelingen eigenlijk zijn voor de ACP-landen. Economen wijzen vaak op het voordeel van handelsliberalisering in relatie tot economische groei en het klopt dat veel ontwikkelingslanden de afgelopen jaren steeds hogere groeicijfers voorleggen. Zo staan in de top 10 van grootste economische groeiers maar liefst zeven Afrikaanse landen. Sommige economen concluderen dan ook dat jarenlange handelsliberalisering haar vruchten afwerpt. 

Maar niets lijkt minder waar: veel Afrikaanse landen groeien wel exponentieel, maar dat gaat niet gepaard met de groei van de werkgelegenheid. Sterker nog: de werkeloosheid in veel landen neemt alleen maar toe. Sommigen spreken dan ook over jobless growth. Nieuw beleid en meer beleidsruimte dan het traditionele neoliberale recept lijkt meer dan ooit nodig. Het is om die reden dat veel maatschappelijke organisaties in ACP-landen hun regeringen oproepen hun groeikansen niet op te geven door nu te kiezen voor de onzekere vooruitzichten van de EPA’s. 

Ontwikkelingsorganisaties moeten EPA’s weer op de agenda zetten

Maar nog stelliger kun je zijn in de overtuiging dat maatschappelijke organisaties in Europa de EPA-handelsonderhandelingen veel nauwlettender moeten volgen dan zij de afgelopen jaren hebben gedaan. 

Sinds 2007 leken de onderhandelingen op een dood spoor te zitten, maar sinds enkele maanden lijkt de trein weer door te denderen, met alle gevolgen van dien voor de economische ontwikkelingsperspectieven van ontwikkelingslanden. Waar handel een motor kan zijn voor economische en sociale ontwikkeling, lijkt die nu alleen destructief uit te pakken voor de ontwikkelingsperspectieven van sommige van de allerarmste landen in de wereld.

Op 8 en 9 oktober kwamen handelsexperten vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties uit verschillende ACP en EU landen bij elkaar in Harare (Zimbabwe) om de voortgang van de EPA-onderhandelingen te bespreken. Dit artikel is een weergave van de belangrijkste discussies tijdens die bijeenkomst. Met dank aan Marc Maes (11.11.11) en Burghard Ilge (Both ENDS) voor hun input.