Zelfbediening voor de uitvoerders van landbouwproducten

De gangbare redenering is dat een toenemende handel automatisch voor meer welvaart – en dus minder armoede – zou zorgen. Na tien jaar onderhandelingen binnen de WTO is het interessant om even een balans op te maken. Regeringen hebben zich met de Millenniumdoelstellingen voor Ontwikkeling geëngageerd om de honger te halveren. De onderhandelingen over landbouw in de Wereldhandelsorganisatie zijn dan ook cruciaal voor de achthonderd miljoen mensen, onder wie zeshonderd miljoen boeren, die vandaag honger lijden. Daarbij onderzoeken we ook wie de winnaars en de verliezers zijn van de verdere vrijmaking van de wereldhandel (1).


Uitgangspunten

Een goed handelsbeleid voor landbouwproducten moet gebouwd worden op sterke fundamenten. Wanneer we voorstellen doen om de wereldhandel meer ontwikkelingsgericht te maken, moeten we vertrekken van dezelfde ernstige uitgangspunten. Een fatsoenlijk functionerende vrije markt is het collectieve resultaat van beslissingen op basis van eigenbelang, genomen door kopers en verkopers, producenten en consumenten. Zonder gecentraliseerde planning of sturing door de staat maximaliseert deze vrije markt het algemeen belang. Ze verzekert de meest efficiënte aanwending van de beschikbare productiemiddelen. De perfecte open markt bemiddelt via de prijzen tussen vraag en aanbod, waarbij zowel de producenten als de consumenten de beste prijs krijgen.

Maar een ‘vrije’ markt komt er niet zomaar. Zonder duidelijke en afdwingbare regels is er geen vrije markt. Om werkbaar te zijn, hangen markten af van een wetgevend kader, van toepassing van die wetgeving en van voortdurende waakzaamheid. De magie van de onzichtbare hand, zoals de vrije markt wel eens wordt genoemd, hangt grotendeels af van zeer zichtbare ondersteuning: duidelijk vastgelegde eigendomsrechten, correcte contracten, een goed werkende administratie, enzovoort. Een perfecte open markt is afhankelijk van een perfecte competitie. Maar vele markten – en die van de landbouwgrondstoffen is daar een mooi voorbeeld van – neigen naar een oligopolie, en juist daarom is regelgeving nodig. Er is geen eenduidig model om een vrije markt te structureren. Samenlevingen hebben een brede keuze om te beslissen op welke manier ze scherprechter kunnen zijn voor de supermachten van competitie en eigenbelang, die – indien ze goed gestuurd worden – de groei kunnen bevorderen.

Elke markt heeft zijn tekortkomingen, maar bij landbouwmarkten staat er veel op het spel. Werkloosheid kan hard aankomen, maar hongersnood is dodelijk. Daarom is het nodig de voedselzekerheid te beschermen met een internationale wetgeving. In 1996 hebben de regeringen tijdens de Wereldvoedseltop de Verklaring van Rome betreffende de Voedselveiligheid in de Wereld goedgekeurd. Daarmee verbonden zij zich ertoe het universele recht op voedsel te beschermen en toe te passen. Men kan bijvoorbeeld vanwege een olieschaarste beslissen om een autoloze dag of week in te voeren, maar men kan niet beslissen om een land of regio niet meer van voedsel te voorzien.

Er bestaat stevig empirisch bewijsmateriaal (2) dat aantoont dat plattelandsontwikkeling een effectieve manier is om arbeidsplaatsen te creëren en armoede te verminderen. Stijgende inkomsten in plattelandsgebieden hebben een onmiddellijk en betekenisvol positief effect door een toenemende vraag naar lokale goederen en diensten te scheppen. Landloze boeren en landbouwers die over te weinig grond beschikken, moeten voltijds of deeltijds werken om hun huishouden te kunnen onderhouden. Zij vormen de meerderheid van de extreem armen. Zij zijn voor hun overleven afhankelijk van arbeidsplaatsen in de lokale diensteneconomie. Interventies om armoede te bestrijden, moeten gericht zijn op deze groepen, in het bijzonder op vrouwen. Vrouwen zijn oververtegenwoordigd bij de groep van de extreem armen, maar zij zijn tegelijk vaak de meest efficiënte bestrijders van armoede in de ruimere gemeenschap.

De markt op zich kan niet alle toegevoegde waarden van de landbouwproductie bestrijken. Het produceren van landbouwgoederen is een centrale strategie om honger te bestrijden, zowel direct als voedselverstrekker als indirect in de vorm van inkomensverwerving. Maar er is meer. Andere factoren moeten in rekening gebracht worden om de bijdrage van de landbouw tot de menselijke welvaart te kunnen inschatten. Traditionele boeren zijn dragers van kennis die gedurende eeuwen is ontwikkeld en doorgegeven, zowel met betrekking tot planten en dieren als tot niet geteelde soorten zoals woudproducten. De biologische en culturele diversiteit is door de globalisering van de mondiale landbouwproductie tot een alarmerend peil ondermijnd. Met de onvoorspelbare klimaatwijziging daarbovenop hebben regeringen de plicht om de biologische diversiteit te beschermen, onder andere om de voedselproductie voor de komende generaties te verzekeren.


De landbouwbesprekingen in de WTO

In het kader van de onderhandelingen over de landbouw vechten zowel de Verenigde Staten (VS) als de Europese Unie (EU) een schijnbaar verloren strijd om hun exportaandeel op de wereldmarkt voor landbouwproducten te behouden. Deze regeringen worden in diverse richtingen geduwd, naargelang van de belangen die ze moeten verdedigen: die van de (familiale) producenten die inwoners zijn van hun respectieve landen, er geld spenderen en gaan stemmen, of die van de agro-industrie, die meer en meer over grenzen heen handelt. Deze twee groepen hebben tegengestelde belangen. Het hoofdbelang voor producenten is het hebben van een afzetmarkt – lokaal, regionaal of internationaal – die hun toelaat de productiekosten terug te verdienen en die idealiter ook winst oplevert. De transnationale agro-industrie is geïnteresseerd in de laagst mogelijke prijs voor landbouwgrondstoffen – daarom is overproductie zeer welkom – en in het verlagen van de kosten om over grenzen heen zaken te doen en toegang te krijgen tot groeiende ‘middenklassemarkten’ in dichtbevolkte landen als China.

De transnationale agro-industrie heeft een grotere toegang tot de machtscenakels waar het handelsbeleid wordt bepaald. Maar landbouwers hebben door de kiessystemen in de VS en de EU een invloed in het parlement die ruimer is dan hun aandeel in de beroepsbevolking of het aantal kiezers dat ze vertegenwoordigen. Zo kan het politieke beleid in beide regio’s aan de ene kant hard onderhandelen voor meer markttoegang in het voordeel van de industrie en aan de andere kant voldoende maatschappelijke steun behouden voor de binnenlandse betoelaging van de landbouw. Tegelijk kan een beperkt aantal grote ontwikkelingslanden de agro-industrie bevoorraden met grondstoffen die goedkoper zijn dan in de VS of de EU, zelfs als die daar zwaar gesubsidieerd worden.

De landbouwonderhandelingen situeren zich dan ook in de context van een steeds grotere en snellere verschuiving van productie uit de VS en de EU naar landen als Brazilië, Argentinië, India en China. Ontwikkelingslanden die voor hun betalingsbalans in het algemeen of voor het afbetalen van hun schuldenlast in grote mate afhankelijk zijn van de export van grondstoffen – vele onder hen bevinden zich in zwart-Afrika – hebben de laatste twintig jaar hun aandeel in de globale markten zien inkrimpen. Wie zich afvraagt voor wie de multilaterale handelsregels gemaakt werden, krijgt van regeringen vaak het antwoord dat een evenwicht wordt gezocht tussen belangen van exporteurs en importeurs. De WTO als instituut stelt dat het bewijs van dit evenwicht ligt in een toenemende handel die zorgt voor toenemende welvaart. Maar het is duidelijk dat de exportbelangen in de praktijk de overhand hebben. Zij zijn de ‘demandeurs’ en de ‘duwers’ van de onderhandelingsprocessen, terwijl importeurs meestal in het defensief gedreven worden. Toch is de laatste groep in de meerderheid, ook al omdat meer dan tachtig procent van de landbouwproductie geconsumeerd wordt in het land waar ze wordt geproduceerd.

De wereldhandel in landbouwproducten is sterk geconcentreerd. In 1986 werd 85 tot 90 procent van de wereldlandbouwmarkt gecontroleerd door vijf transnationale ondernemingen. Driekwart van de graanhandel is in handen van twee ondernemingen. Zowat de helft van de koffie wordt geproduceerd door kleine boeren, maar veertig procent van de mondiale koffiehandel gebeurt door vier transnationale ondernemingen. Bedrijven zien hun marktaandeel toenemen, niet alleen omdat ze meer productiemiddelen in handen krijgen, maar ook omdat ze hun verwerkende activiteiten verder uitbreiden. De grote grondstoffenhandelaars, meestal gevestigd in de industrielanden, hebben de middelen om te investeren in productie, verwerking, transport en commercialisering. En dat geeft hun een enorme voorsprong op de kleinschalige producenten. Niet iedereen geniet dus van de voordelen van de toenemende handel. In veel gevallen zijn kleine boeren en landarbeiders er nu slechter aan toe dan tien jaar geleden.


Wat loopt er fout met het Landbouwakkoord van de WTO?

In september 1994 bezegelde het akkoord van Marrakesh de afronding van de Uruguayronde van GATT en de oprichting van de Wereldhandelsorganisatie (WTO). Veel ontwikkelingslanden meenden dat het de moeite was dit akkoord te ondertekenen, juist omdat het een Overeenkomst inzake Landbouw bevatte. Ze waren de misbruiken met exportsubsidies van de VS en de EU grondig beu, evenals de mislukte inschatting door de twee grootmachten van de internationale gevolgen van de voortdurende zoektocht naar exportmarkten. De ontwikkelingslanden zagen de WTO als een forum waar multilaterale afspraken konden afgedwongen worden. Tegelijk beloofden de Wereldbank en andere internationale instellingen dat honderden miljoenen dollar zouden vrijkomen voor ontwikkelingshulp door het schrappen van de subsidies in de lidstaten van de OESO. Deze optimistische inschatting door de ontwikkelingslanden is niet bewaarheid geworden. Het uiteindelijke akkoord heeft er niet toe geleid dat het landbouwbeleid in het Westen werd gedereguleerd. Tegen de geest van het akkoord in minimaliseerden de VS en de Europese Unie de effecten van de regels op hun binnenlandse steunprogramma’s. Bovenop deze mislukking op het multilaterale niveau werden de ontwikkelingslanden gedwongen om hun handel verder te liberaliseren, via bilaterale en regionale handelsakkoorden, structurele aanpassingsprogramma’s overgoten met een antiarmoedesausje en bijkomende voorwaarden voor ontwikkelingshulp. Dit beleid van zelfbediening door de grootmachten heeft een fundamenteel wantrouwen veroorzaakt bij de ontwikkelingslanden.

De lopende onderhandelingen over de uitvoering van het Landbouwakkoord verlopen dan ook in een uitermate gespannen sfeer die gekenmerkt wordt door een diep wantrouwen. Ondanks het heersende scepticisme blijven de ontwikkelingslanden hopen dat een hervorming mogelijk is. Hun voorstellen tot oplossing gaan in de richting van een gedereguleerde landbouw in de industrielanden en het beschermen van de zwakke landelijke bevolkingsgroepen door uitzonderingen voor bepaalde producten en het toelaten van een aantal hogere invoertarieven.

Een verdere vrijmaking van de landbouwmarkten in de VS en de EU zal lastig maar niet onmogelijk zijn. De publieke steun voor dure en onefficiënte steunprogramma’s brokkelt verder af, omdat de eigen boeren er niet beter van geworden zijn en de boeren in het Zuiden ook schade ondervinden. Vele fondsen gaan naar de rijkste landeigenaren en versterken de concentratie van de landbouwproductie en handel in de handen van een beperkte oligarchie. Ondanks de gigantische financiering – zowel in de VS als in de EU – heeft de ondersteuning van de landbouw niet geleid tot het behoud of het opnieuw aantrekkelijk maken van werkgelegenheid op het platteland.

Maar zelfs als een verdere liberalisering in de rijke landen mogelijk is, blijft de vraag of het voor de ontwikkelingslanden de goede keuze of strategie is om dit te doen volgens de lijnen die uitgetekend worden in het WTO-Landbouwakkoord. Aangezien staten verplicht zijn om het recht op voedsel te realiseren, is een verdere vrijmaking een twijfelachtige optie. De geschiedenis leert dat een sterke landbouwsector – in het bijzonder in de ontwikkelingslanden – een degelijke basis vormt voor economische ontwikkeling. Het verder afbouwen van tarieven voor landbouwproducten is niet compatibel met het versterken van de eigen landelijke ontwikkeling.

Het is evenzeer de vraag of een volledig vrije markt veel zal opbrengen voor het Zuiden. Lagere tarieven garanderen niet per definitie een markttoegang in het Noorden. Hoewel de publieke opinie minder te vinden is voor de voortzetting van de financiële steun aan de landbouw, ontstaat er in de VS en de EU meer en meer bezorgdheid om gezondheids- en milieunormen. Door gebeurtenissen als de dioxinecrisis vragen mensen strengere normen, meer duidelijkheid omtrent de herkomst van het voedsel en meer helderheid omtrent de samenstelling van voedingsproducten. De controverse over genetisch gewijzigde gewassen bewijst dat het wantrouwen van het publiek zeer levendig is. Deze verandering in het consumentengedrag heeft ernstige gevolgen voor exporteurs uit het Zuiden, maar evenzeer voor het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) van de EU of de landbouwwetgeving in de VS.

Boeren hebben niet automatisch baat bij een toenemende export in ontregelde markten. De ervaring in Canada, de VS en de EU heeft aangetoond dat het inkomen van de boeren verder daalde ondanks een toenemende export. Boeren zijn zelden rechtstreekse uitvoerders. Zij verkopen hun oogst aan tussenhandelaren, werken met contractteelt via multinationals of verhuren hun arbeid om hun gezin te laten overleven. Boeren willen hun productiekosten zo laag mogelijk houden en een maximale prijs krijgen voor hun producten. Het kiezen van afzetmarkten is goed voor boeren, maar weinigen onder hen hebben het kapitaal om actief te participeren in markten die zich duizenden kilometers veraf bevinden. Bovendien riskeren ze met een open marktpolitiek ook op de eigen lokale markt bedreigd te worden door dumpingproducten.

Ook de consumenten worden niet automatisch beter van open markten. De relatie tussen goedkope landbouwgrondstoffen en voedselprijzen is vrij klein. Als de EU de suikerprijs zal verlagen met 39 procent, zal de prijs van een flesje frisdrank daarom niet dalen. Voedselprijzen volgen veeleer de algemene inflatietendens dan de schommelingen in grondstoffenprijzen. Je kunt niet beweren dat de vrijmaking van de handel nooit ten goede zal komen van de consumenten, maar tot nu toe is het in de praktijk wel zo dat zij er zelden bij winnen. Goedkopere landbouwgrondstoffen zijn voor het grootste deel gunstig voor de geconcentreerde marktcontrole van voedselverwerkende fabrieken en de distributie. Als de prijzen van grondstoffen dalen, stijgt simpelweg hun winstmarge. In het Zuiden zijn arme consumenten vaak ook voedselproducenten. De mogelijkheden om voedsel bij te kopen, hangt in hoge mate af van de prijs die ze voor hun eigen producten krijgen. En landloze boeren hangen nog meer af van een gezonde lokale landbouweconomie om het geld te verdienen dat nodig is om voedsel aan te kopen.

Niet alle landen hebben dezelfde prioriteiten voor de landbouwsector. Zo is men in het Noorden meer bezorgd om de beheersing van het aanbod, terwijl in het Zuiden de productie noodzakelijkerwijze moet opgedreven worden om economische ontwikkeling te stimuleren. Een bijzondere en gedifferentieerde behandeling voor de ontwikkelingslanden is belangrijk, maar er moet nog aangetoond worden dat die meer betekent dan een tragere toepassing van minder radicale maatregelen binnen dezelfde economische logica. In de praktijk zijn ontwikkelingslanden wellicht beter af met het afschaffen van het ene tarief en het verhogen van het andere. Sommige landen – zoals veel ACP-landen (voormalige Europese kolonies uit Afrika, de Caraïben en de Stille Oceaan) – hebben belang bij een gegarandeerde markttoegang via het Algemeen Preferentiestelsel, terwijl andere op zoek zijn naar exporttaksen. De grote variëteit aan situaties waarmee de leden van de WTO – evenals de ongeveer vijftig landen die nog geen lid zijn – geconfronteerd worden, maakt dat een uniek oplossingsmodel voor landbouwhervorming zeer problematisch is en zal blijven.


Subsidies: beleidsinstrumenten voor een verantwoorde landbouwpolitiek?

Regeringen beschikken over diverse instrumenten om een verantwoord landbouwbeleid te voeren, gaande van subsidies en invoerbelastingen tot andere maatregelen. Elk beleidsinstrument heeft voor- en nadelen en die moeten telkens afgewogen worden. In theorie maximaliseren perfect competitieve markten de welvaart, maar we weten dat markten in de praktijk zelden perfect competitief zijn. Net als de energiemarkten zijn de landbouwmarkten niet zo best gestructureerd om die perfecte vrije markt te benaderen. Een bijsturing van buitenaf met behulp van de beschikbare beleidsinstrumenten is dus noodzakelijk.

Ongetwijfeld zijn subsidies de meest besproken en meest bekritiseerde beleidsinstrumenten. De begripsvermenging tussen subsidies en het bestaan van prijsverschillen op de lokale en de wereldmarkt verwart het debat over de hervorming van de internationale handel in landbouwproducten. Een subsidie is een betaling met overheidsgeld voor een normale, meestal lonende, kost om zaken te doen. Zo kunnen bijvoorbeeld meststoffen verschaft worden onder de kostprijs, waarbij de regering het verschil betaalt. De regering kan ook het transport van graan betalen tot in de haven of de opslagkosten op de hoeve. Grijze zones waarover fel gediscussieerd wordt, zijn bijvoorbeeld de openbare infrastructuurvoorzieningen: zijn wegen of graanterminals een investering of een subsidie? Hoe dan ook wordt geld van de belastingbetaler gebruikt bij de productie, verwerking en distributie van voedsel.

Algemeen wordt de Inschatting van Steun aan Producenten (Producer Support Estimate of PSE) van de OESO aanvaard als maatstaf voor staatssubsidie, ook al meet die meer dan alleen de subsidies. In feite vormen subsidies slechts een derde van de totale overheidssteun aan de landbouw in de OESO-landen. Het grootste deel van de PSE (zeventig procent in de periode 1999-2002) gaat naar maatregelen voor marktprijsondersteuning, wat een inschatting is van de geldtransfer van consumenten naar producenten (waardoor ze hogere prijzen krijgen) als gevolg van een overheidsbeleid. De meest gekende beleidsmaatregelen daarbij zijn tarieven, quota en prijsondersteuning.

Marktprijsondersteuning is zeker een belangrijke maatregel, maar wordt niet beschouwd als een overheidssubsidie. De begripsverwarring tussen PSE en subsidies zorgt ervoor dat het belang van subsidies als marktverstorende maatregel fel overdreven wordt. Daarenboven zijn er om vele redenen verschillen tussen de prijzen op de lokale en de wereldmarkt, en niet alleen omwille van beleidsmaatregelen. Diverse ingrepen van de grote handelaars en van de voedselverwerkende industrie zorgen evenzeer voor verschillen. En een aantal ontwikkelingslanden is – al dan niet vanuit een bewuste keuze – niet volledig geïntegreerd in de globale economie, waardoor er eveneens verschillen bestaan tussen de lokale en wereldprijzen.

Een groeiend aantal academici betwijfelt dat subsidies overproductie en dus lagere prijzen veroorzaken. Ze betwijfelen evenzeer dat het afschaffen van de subsidies automatisch zal leiden tot een productievermindering en een prijsstijging. De Universiteit van Tennessee stelde een simulatiemodel op om na te gaan wat het effect zou zijn van het afschaffen van de subsidies voor vijf in de VS zwaar ondersteunde producten, met name maïs, tarwe, soja, katoen en rijst. De resultaten van de simulatie geven aan dat de complete afschaffing van de diverse subsidiesystemen in de VS zeer weinig impact zou hebben op het productieniveau en de wereldprijzen, maar rampzalig zou zijn voor het inkomen van boeren en zou leiden tot het faillissement van rurale banken.

Een andere subsidievorm, met name de ontkoppelde betalingen (betalingen die losgekoppeld zijn van de productiehoeveelheden) leidt tot algemene ontevredenheid. De boeren worden er amper beter van en ze kosten handenvol geld. Deze betalingen vormen op zich geen oplossing voor de impasse in de wereldwijde landbouwbesprekingen. Wellicht hebben ze wel de vraag van de Amerikaanse boeren aangewakkerd om terug te keren naar een marktgerichte aanbodbeheersing, zoals het opslaan van voorraden op de hoeve, bodemprijzen en het braakleggen van gronden. Dat zijn beleidsmaatregelen die vrij goedkoop zijn en die bij productiecontrole een minder verstorende benadering vormen bij het uitwerken van een landbouwbeleid.


Welk beleid is er dan wel nodig?

De markten in landbouwgrondstoffen blijven geplaagd door overproductie en lage prijzen. Sommige consumenten hebben voordeel gehad bij deze lage prijzen, maar zeer veel arme consumenten in de wereld zijn afhankelijk van hogere grondstoffenprijzen voor hun inkomen. Door de toenemende concentratie in de globale grondstoffenmarkten gaat een grotere winst meestal niet naar de producenten. Vanuit deze analyse komen we tot enkele voorstellen over wat er nodig is.

Een subsidie kan niet gerechtvaardigd worden wanneer zij een nettokost betekent voor mensen die armer zijn dan de begunstigden van die subsidie. Subsidies zijn per definitie oneerlijk, want ze zijn een beleidsinstrument dat alleen rijke landen zich kunnen veroorloven. Ze moeten onderworpen worden aan een strenge, multilaterale regelgeving, in het bijzonder wanneer ze andere, armere landen treffen. De exportsubsidies zijn wellicht de meest schadelijke vorm, maar alle subsidievormen moeten grondig onderzocht worden om te zien welke kosten en baten ze veroorzaken. Regeringen en NGO’s moeten de druk hoog houden om de exportsubsidies af te schaffen. Concreet gaat het hier over de afspraak die in december 2005 op de WTO-Conferentie in Hongkong is gemaakt om alle vormen van exportsteun af te schaffen tegen 2013. In de jaren daarvoor moet al een aanzienlijk deel van die steun worden weggewerkt (het zogenaamde frontloading). Alternatieve vormen van binnenlandse steunmaatregelen mogen geen overproductie of prijsdalingen van landbouwgrondstoffen tot gevolg hebben. Dat is iets waar de ontkoppelde steun tot nu toe niet in slaagt.

De voorstellen van de G30, een groep van een veertigtal ontwikkelingslanden die in de WTO pleiten voor marktafscherming, zijn erg belangrijk. Ze behelzen enerzijds een af te spreken lijst van zogenaamde ‘speciale producten’, waarvoor landen het recht hebben om de nationale productie af te schermen tegen marktverstorende invoer door middel van importtarieven, omdat die producten belangrijk zijn voor de eigen voedselveiligheid, voor een waardig inkomen voor de boeren en/of voor de plattelandsontwikkeling. Anderzijds gaat het om een speciaal beschermingsmechanisme dat een beschermend antwoord kan bieden bij plotselinge en hevige marktschommelingen. Veel netwerken van NGO’s hebben samen met regeringen van de G30 gewerkt aan een verdere argumentering en analyse om deze voorstellen te ondersteunen. Het gaat hier wel vooral om defensieve maatregelen, die bedoeld zijn om enige adempauze te creëren voor landen die zichzelf geïdentificeerd hebben als landen met een belangrijke landbouwsector en veeleer beperkte exportbelangen. De voorstellen zijn meer dan nuttig, maar ze bieden geen structurele oplossing voor de permanente problemen op de landbouwmarkten. De akkoorden van de GATT boden de mogelijkheid dat landen invoertarieven konden heffen op landbouwproducten als er tegelijk aan aanbodbeheersing werd gedaan. Een bijkomende voorwaarde was dat de aldus beschermde lokale productie niet kon uitgevoerd worden. Dat is een interessante benadering, die opnieuw naar voren moet geschoven worden.

De WTO moet een strengere regelgeving uitwerken tegen de dumping van landbouwproducten. Artikel VI van de GATT (1947) pakte dit probleem aan door uitvoerprijzen beneden de productiekost te verbieden. Maar artikel VI bleek onvoldoende garanties te bieden. Door de zware overproductie van veel landbouwgrondstoffen is dumping een permanent probleem geworden. Ontwikkelingslanden die niet in staat zijn om hun eigen producenten met subsidies te ondersteunen, moeten de toelating krijgen om de gedumpte invoer te blokkeren aan de grens, teneinde het inkomen van de lokale producenten te beschermen. Zij moeten op een constructieve manier gebruik kunnen maken van tarieven als onderdeel van een algemeen belastingbeleid en als maatregel om de verstoring door te goedkope invoer tegen te gaan. Argentinië, de Filipijnen en sommige andere landen hebben al eerder voorstellen in die richting geformuleerd. Die voorstellen moeten veel meer aandacht krijgen in de landbouwbesprekingen.

Om de dumping aan te pakken, moet de WTO zicht krijgen op de volledige productiekost van alle gewassen die een land wenst uit te voeren. Die kost omvat ook de waarde (in dollar uitgedrukt) van de lokale steunmaatregelen die een deel van de productiekosten dekken. Daarbij moet een bodemniveau vastgesteld worden, zodat landen die bijvoorbeeld minder dan drie procent van de wereldmarkt bestrijken, een uitzondering kunnen bekomen. De PSE-berekeningen kunnen hiervoor een interessante start vormen.

Landen hebben diverse modellen nodig om een landbouwbeleid te voeren dat aangepast is aan hun lokale situatie. Er moet prioriteit gegeven worden aan de ontwikkeling van coöperaties die eigendom zijn van boeren, die een toegevoegde waarde bieden, waarvan de opbrengsten in en naar de gemeenschap gaan, waar loonarbeiders een volwaardige verloning krijgen, waar het resultaat meer competitiviteit in de lokale geldmarkt betekent en waar een goed beheer van natuurlijke rijkdommen kan vertaald worden op de markt. Deze opsomming is terug te vinden in een aanbeveling uit 1998 van de Nationale Commissie voor de Familiale Landbouw aan de Amerikaanse regering.
De WTO moet de werking van staatshandelsbedrijven niet onmogelijk maken, noch expliciet, noch de facto door het verbieden van een beleid dat het oprichten en operationeel maken van een enig opkoopbureau toelaat. Staatshandelsbedrijven maken deel uit van een systeem dat onder andere in Noord-Amerika wordt toegepast en waarin een staatsbedrijf de totale productie opkoopt en instaat voor de commercialisering. Zo had Canada een staatsbedrijf dat alle tarwe opkocht en op de markt bracht. Dergelijke bedrijven zijn een nuttig instrument in geconcentreerde exportmarkten. Ook al is er een ernstig prijskaartje aan verbonden en is de verleiding tot corruptie groot, toch bieden ze een reële meerwaarde in landen waar de privésector zwak staat of een gebrek aan kapitaal vertoont. Ze moeten blijven geregeld worden volgens de vroegere GATT-reglementering.

Regeringen moeten de transparantie op de internationale grondstoffenmarkten verzekeren. De UNCTAD had een mandaat om het gedrag op deze markten te volgen, maar de geïndustrialiseerde landen hebben dit mandaat in de jaren 1980 ondermijnd. Een eerste stap op dit gebied zou kunnen zijn dat de WTO de transparantiemaatregelen die gelden voor de staatshandelsbedrijven ook toepast op privéondernemingen die actief zijn op de internationale landbouwmarkten. Dit zou de doorzichtigheid op de markten verhogen, de efficiëntie doen toenemen en zorgen voor een soepele aanpassing van de markt aan de mogelijke resultaten van beleidshervormingen.

Handelsregels die bedoeld zijn om een eind te maken aan de verstoring van de markt, zullen geen succes kennen door de overheidsmaatregelen aan te pakken. De grootste oorzaken van marktverstoring zijn gelegen in de verticale en horizontale concentratie in de globale grondstoffenmarkten. Een bijsturing van het beleid moet daarom ook controlemaatregelen bevatten voor grensoverschrijdende fusies en overnames in de agro-industrie. Een voorgestelde fusie tussen twee firma’s kan bijvoorbeeld in een bepaald land niet onmiddellijk een betekenisvolle marktoverheersing betekenen, maar kan in een ander land wel een dominante marktpositie veroorzaken. Het derde land moet zich daartegen kunnen beschermen. Een van de tegenstrijdige effecten van de liberalisering is dat ze de concurrentie op een lokale markt kan verscherpen, maar evenzeer de marktdominantie kan consolideren, aangezien heel wat van deze ondernemingen actief zijn op wereldvlak.

Ten slotte kunnen sommige investerings- en concurrentieregels eventueel een deel van de marktverstoring oplossen. De voorstellen van de Europese Commissie die onder meer circuleren in kringen van de WTO, zijn echter niet zinvol. Ze zijn gericht op de ontregeling van nationale regimes om bijkomende buitenlandse investeringen te bevorderen en om buitenlandse ondernemingen te laten bieden op alle contracten in een bepaald land. De ervaring leert dat regeringen kapitaalstromen moeten reglementeren om buitenlandse investeringen te laten bijdragen tot het scheppen van werkgelegenheid en het uitbouwen van een lokaal zakenleven. Zoals de WTO zelf vaststelt, bemoeilijkt het verlagen van handels- en investeringsbarrières de regulering van de industrie. Dit vergroot de spanning tussen enerzijds meer efficiëntie, wat in het voordeel speelt van multinationals, en een strengere regelgeving op het vlak van arbeid en milieu (3). Concurrentie- en investeringsregels moeten bekeken worden in functie van het beschermen van normen en nationale ontwikkelingsdoelen. De VN vormt voor deze discussie een beter forum dan de WTO. Intussen moeten regeringen de implicaties en effecten verder bestuderen. De EU stelt dat het haar landbouwbeleid zal hervormen in ruil voor het aanvaarden van haar agenda inzake investeringen en concurrentiebeleid. De ontwikkelingslanden riskeren met dit voorstel dubbel te verliezen. Zij moeten het dan ook zeer kordaat afwijzen.

Verder lezen

(1) Dit artikel is gedeeltelijk gebaseerd op MURPHY S., Agricultural trade: Time for a New Framework, Institute for Agriculture and Trade Policies, Oxford, juni 2004

(2) MELLOR J., Reducing Poverty, Buffering Economic Shocks – Agriculture and the Non-Tradeble Economy, Food and Agriculture Organisation, Rome, 2001


(3) NORDTROM H. en VAUGHAN S., Trade and the Environment, WTO Special Studies No 4, Genève, 1999

Bart Bode is politiek lobbyist voor Broederlijk Delen. Hij is lid van de redactie van de MO*noordzuidCAHIERS en medesamensteller van dit cahier.
bartbode@broederlijkdelen.be