EU en klimaatfinanciering: veel geblaat, weinig wol

Tijdens de Economische en Financiële Raad (ECOFIN) van afgelopen dinsdag slaagden de Europese lidstaten er opnieuw niet in om de interne onduidelijkheden over de Europese klimaatfinanciering (in welke mate is deze financiering additioneel, betrouwbaar en duurzaam, en in welke mate is ze gericht op de meest kwetsbare landen?) weg te werken, waardoor de potentiële bruggenbouwerrol van de EU steeds meer een brug te ver lijkt.

Europees klimaatleiderschap: van interne ambitie naar bruggenbouwer

Het is stilaan een vaste traditie geworden dat de EU in de aanloop naar de jaarlijkse klimaatonderhandelingen (de zogenaamde Conferences of the Parties of COPs) haar eigen klimaatleiderschap etaleert. Keer op keer herbevestigen Europese leiders dat Europa intern een ambitieuze klimaatpolitiek voert, die ze het liefst internationaal vertaald zou zien in een al even ambitieus klimaatakkoord.

Toch is er de laatste jaren een duidelijke verandering merkbaar in deze houding. Sinds het debacle van Kopenhagen in 2009 – waar de EU compleet buitenspel werd gezet door China en de VS – is Europa haar klimaatleiderschap immers anders gaan invullen.

Als de EU haar leiderschapsrol als bruggenbouwer opnieuw wil uitspelen, is het dan ook van cruciaal belang dat ze met een geloofwaardig engagement inzake klimaatfinanciering naar Parijs kan afzakken.

Waar ze vroeger vooral gebruik maakte van haar interne ambitie om haar zelfperceptie als klimaatleider te legitimeren, is ze sinds COP17 in Durban vooral beginnen fungeren als bruggenbouwer tussen Noordelijke en Zuidelijke landen, om op die manier de klassieke rivaliteit tussen geïndustrialiseerde en niet-geïndustrialiseerde landen te overstijgen. Zo ging ze in de toenmalige onderhandelingen allianties aan met de groep van kleine eilandstaten (AOSIS) en de minst-ontwikkelde landen (LDCs). Een belangrijk fundament van deze allianties berustte op duidelijke engagementen inzake klimaatfinanciering.

Anno 2015 is het duidelijk dat klimaatfinanciering het belangrijkste thema zal zijn op de COP21 in Parijs, aangezien dit de basis uitmaakt van het vertrouwen tussen de klassieke industrielanden en de ontwikkelingslanden. Als de EU haar leiderschapsrol als bruggenbouwer opnieuw wil uitspelen, dan is het van cruciaal belang dat ze met een geloofwaardig engagement inzake klimaatfinanciering naar Parijs kan afzakken. Er zijn echter redenen om aan te nemen dat zo’n geloofwaardig engagement niet vanzelfsprekend zal zijn.

Leiderschap op wankele fundamenten

Dat de EU zichzelf ziet als onbetwiste leider inzake klimaatfinanciering valt moeilijk te ontkennen: in zowat elk beleidsdocument in dit dossier benadrukt ze dat ze de grootste bijdragen levert inzake klimaatfinanciering aan ontwikkelingslanden. In één adem wordt daar dan meestal ook nog eens aan toegevoegd dat ze ook de grootste hulpdonor ter wereld is, de veelgehoorde en bondige samenvatting van de identiteit van de EU als ontwikkelingsactor.

Dit zelfbeeld waarin leiderschap gekoppeld wordt aan “de grootste zijn”, is echter problematisch als dat volume bestaat uit een weinig transparante optelsom van bedragen waarbij grote vraagtekens geplaatst kunnen worden. De EU legt namelijk geen strikte eisen op voor de rapportering en verificatie van de bijdragen van de lidstaten.

Hierdoor blijft het mogelijk om met veel tromgeroffel beloftes aan te kondigen, waarvan moeilijk te achterhalen valt wat de gehanteerde criteria zijn. We belichten de drie grootste problemen die schuilen achter het schermen met geaggregeerde bedragen in afwezigheid van uniforme definities over basisprincipes.

Een eerste probleem ligt bij de onduidelijkheid over de additionaliteit van de Europese klimaatfinanciering. Volgens dat principe moet financiering voor de strijd tegen klimaatverandering bovenop de bestaande verplichtingen voor ontwikkelingssamenwerking komen.

De 0,7% norm wordt nu al door bijna geen enkele Europese lidstaat gehaald.

Dit is noodzakelijk om te vermijden dat klimaatfinanciering ten koste gaat van ontwikkelingssamenwerking. De 0,7% norm (waarin lidstaten zich engageren om 0,7% van hun BNP te voorzien voor ontwikkelingsbijdragen) wordt nu immers al door bijna geen enkele Europese lidstaat gehaald.

Bovendien volgen klimaatfinanciering en ontwikkelingshulp ook een andere logica, respectievelijk deze van een historische schuldvereffening van de industrielanden tegenover de ontwikkelingslanden en deze van solidariteit tussen rijke en arme landen.

Dat de EU zichzelf in één adem een leider op beide vlakken noemt, verbergt echter een realiteit waarin heel wat Europese lidstaten klimaatinspanningen financieren via ontwikkelingsbudgetten. Dit mengen van ODA en klimaatfinanciering werd aanvankelijk oogluikend toegelaten, met het oog op de snelle realisatie van de 30 miljard euro aan “fast start”-financiering die de EU beloofd had voor 2010-2012.

Anno 2015 blijven heel wat lidstaten de klimaatfinanciering doen vanuit hun hulpbudgetten die onder druk staan van besparingen en andere politieke prioriteiten.

Maar het Europees Parlement hamerde er enkele jaren geleden al op dat deze praktijk slechts een tussenmaatregel kon zijn die moest afgebouwd worden tegen 2015, ten laatste 2020. Anno 2015 wordt de Europese klimaatfinanciering nog steeds niet gedragen door dit additionaliteitsprincipe en blijven heel wat lidstaten deze financieren vanuit hun hulpbudgetten die reeds onder druk staan van besparingen en andere politieke prioriteiten.

Een tweede probleem is de onduidelijkheid inzake de voorspelbaarheid, betrouwbaarheid en duurzaamheid van Europese klimaatfinanciering. Zo rekenen heel wat lidstaten voor een groot deel op private investeringen en focussen de beloftes voor klimaatfinanciering hoofdzakelijk op de periode tot 2020, terwijl het belangrijk is om voldoende publieke lange termijn financiering te voorzien, dus ook in de periode na 2020. Dit is van primordiaal belang voor ontwikkelingslanden om hun mitigatie- en adaptatiemaatregelen te kunnen plannen en implementeren.

Een derde probleem is het onevenwicht tussen financiering van adaptatie- en mitigatiemaatregelen. Ook hier blijft de EU onduidelijk. Voor donoren is het dan ook aantrekkelijker om te investeren in domeinen waar het rendement het hoogst is, en in dit opzicht trekken mitigatieprojecten dan ook meer private investeerders aan dan adaptatieprojecten.

Bovendien dragen mitigatiemaatregelen bij tot de reductie van de wereldwijde emissies, daar waar adaptatieprojecten ‘slechts’ diegenen helpen die getroffen zijn door de effecten van de globale klimaatopwarming. Nochtans is financiering voor adaptatie van levensbelang voor de meest kwetsbare landen en is de huidige voorkeur voor ondersteuning van mitigatie ontoereikend om bestaande problemen aan te pakken.

Afgelopen dinsdag had de EU de uitgelezen kans om duidelijkheid te scheppen rond deze problemen en om de geloofwaardigheid van haar leiderschap in dit dossier staande te houden. Alle ogen waren dan ook gericht op de Europese Ministers van Financiën die in Brussel samenkwamen, onder meer om een overeenkomst te vinden inzake het Europese standpunt inzake klimaatfinanciering in de aanloop naar COP21.

ECOFIN: Verhoopte duidelijkheid blijft uit

De conclusies van de Economische en Financiële Raad (ECOFIN) herkauwen vooral het internationale discours dat bol staat van de goede voornemens, maar waaraan geen duidelijke engagementen worden gekoppeld. Zo wordt nogmaals herbevestigd dat klimaatfinanciering een “belangrijk deel” van het nieuwe klimaatakkoord zal uitmaken, en dat alle landen zich moeten engageren om voor zowel mitigatie als adaptatie hun duit in het zakje te doen.

Verder klopt de EU zichzelf op de borst dat de lidstaten en de Europese Commissie in 2014 aan een gezamenlijk financieel engagement van 14.5 miljard euro kwamen. Dit zou in de toekomst nog verder stijgen en uiteindelijk moeten leiden tot een solide en voorspelbare financieringsbijdrage vanwege de EU.

Er is nog geen Europese consensus omtrent de scheiding van klimaatfinanciering enerzijds en ontwikkelingsgeld anderzijds.

Ondanks deze “goednieuwsshow”, is het toch frappant dat de Raadsconclusies niet verder ingaan op de onduidelijkheden inzake klimaatfinanciering zoals beschreven in het voorgaande deel. Zo is er in heel de tekst niet één verwijzing te vinden naar het principe van additionaliteit, wat erop wijst dat de er nog geen Europese consensus is omtrent de scheiding van klimaatfinanciering enerzijds en ontwikkelingsgeld anderzijds. Dit ondermijnt de belofte van de EU om tot een solide en voorspelbare vorm van klimaatfinanciering te komen, en creëert een reëel risico dat klimaatfinanciering ontwikkelingsgeld zal opslorpen, ten koste van andere ontwikkelingssectoren.

Verder legt de tekst ook te weinig nadruk op het feit dat nieuwe vormen van klimaatfinanciering zullen moeten worden aangeboord om aan de financieringsbehoefte van ontwikkelingslanden te voldoen. Zo circuleert al een heel tijdje het idee dat de EU een deel van de opbrengst van het Emissiehandelssysteem (ETS) zou kunnen reserveren voor klimaatfinanciering. Duitsland volgt deze logica al en richtte hiervoor een nieuw fonds op in 2010. Ook het Europees Parlement bevestigde in oktober dat ze dit idee genegen is.

Ondanks de goede wil van deze partijen en ondanks een onmiskenbare steun voor dit idee vanuit de NGO sector, is er ook hiervan niets terug te vinden in de Raadsconclusies. Er wordt wel gewag gemaakt van het potentieel van carbon pricing om aan de klimaatfinancieringsbehoeften te voldoen, maar dit wordt verder nergens geconcretiseerd.

In het algemeen ontbreekt het de Raadsconclusies aan een duidelijk stappenplan voor klimaatfinanciering, dat bovendien garanties biedt op lange termijn.

Aangezien het ETS de centrale spil is van het Europese klimaatbeleid, is het niet expliciet inzetten van dit instrument voor klimaatfinanciering alweer een gemiste kans om het lange termijn engagement van de EU hierinzake te bevestigen.

In het algemeen ontbreekt het de Raadsconclusies aan een duidelijk stappenplan voor klimaatfinanciering, dat bovendien garanties biedt op lange termijn. Toen Jeroen Dijsselbloem – voorzitter van de Eurogroep – een vraag in deze richting gesteld werd na afloop van de Raad, merkte hij fijntjes op dat het hoe dan ook een politieke beslissing is om zulke lange termijn garanties te voorzien, en dat deze altijd konden worden teruggedraaid door zijn opvolgers. Volgens hem is dit de essentie van democratie, en is het dan ook onzinnig om vandaag een engagement aan te gaan dat ook na 2020 zal gelden.

Dit argument ondermijnt echter de basis van een ambitieus klimaatbeleid, aangezien deze er net in bestaat om de traditionele korte termijn focus van gezaghebbers te overstijgen. De EU neemt immers al maatregelen inzake CO2 reducties en hernieuwbare energie naar 2030 en zelfs 2050 toe, en het zou dan ook niet meer dan logisch zijn om een soortgelijk perspectief voor klimaatfinanciering te hanteren.

Bruggenbouwer: een brug te ver voor de EU?

Op basis van deze Raadsconclusies kunnen we besluiten dat de EU er niet in slaagt om interne onduidelijkheden inzake klimaatfinanciering weg te werken. Dit is een reden tot ongerustheid in de aanloop naar COP21, aangezien het hierdoor niet evident zal worden voor Europa om haar rol als bruggenbouwer opnieuw te vervullen. Nochtans zou de EU op deze manier de onderhandelingen ongetwijfeld positief kunnen beïnvloeden, aangezien we op basis van de huidige onderhandelingstekst kunnen besluiten dat er nog lang geen consensus inzake de invulling van klimaatfinanciering gevonden is.

Sarah Delputte en Frederik De Roeck zijn als onderzoekers werkzaam aan het Centrum voor EU Studies aan de UGent.