Congo: Op naar M24 of uitzicht op duurzame vrede?

De gevechten in de buurt van Goma braken uit op vrijdag 25 oktober, luttele dagen nadat in Kampala het jongste rondje onderhandelingen tussen Congolese regering en M23 van de rails was geraakt, op een moment dat ze leken af te stevenen op een akkoord. De gesprekken liepen vast omdat de regering weigerde de leiders van M23 amnestie te verlenen.

Er werd opnieuw slag geleverd en de FARDC joeg M23 achtereenvolgens uit Kibumba, Kiwanja, Rutshuru, de militaire basis van Rumangabo en de grensstad Bunagana, het drielandenpunt met Uganda en Rwanda. Deze overwinning, die in de maanden ervoor zelfs in de wildste dromen onmogelijk leek, werd bewerkstelligd door het Congolese leger, met steun van de internationale brigade die recent aan Monusco was toegevoegd, FIB (UN Force Intervention Brigade). Op de website African Defense Review maakt Darren Olivier een interessante analyse over de militaire en logistieke aspecten van die aanval.

Op het moment dat ik dit schrijf lijken de gevechten afgelopen. De laatste schuilplaatsen van M23 werden ontmanteld, en de politieke leiding van de beweging gooide de handdoek in de ring.

Zal dit een einde maken aan de eindeloos lijkende cyclus van conflict in het oosten van Congo? Hoogstwaarschijnlijk niet. Maar het zou M23 –de jongste rebellenbeweging geleid door Congolese Tutsi en gesteund, bewapend en gebruikt door Rwanda- definitief van de kaart doen verdwijnen. En dat zou betekenen dat Rwanda voor het eerst sinds 1996 geen geallieerde gewapende groep in oostelijk Congo op het terrein zou hebben.

Dramatisch jaar

Het is niet de bedoeling om hier het ultieme verhaal van M23 te vertellen, maar een beetje duiding is wel op zijn plaats. De ontstaansgeschiedenis van de beweging gaat terug tot januari 2012, toen Bosco Ntaganda begreep dat de Congolese regering op het punt stond hem te laten vallen. Er liep toen al vele jaren een aanhoudingsbevel van het Internationaal Gerechtshof tegen hem. Na de verkiezingen van november 2011 was er druk op de Congolese regering om Bosco uit te leveren als een soort teken van goede wil. Kinshasa wilde hem arresteren en als bevelhebber in het oosten van Congo vervangen door een meer loyale officier, in de hoop hierdoor meer greep te krijgen op het CNDP.

Deze voormalige rebellenbeweging was in 2009 wel geïntegreerd in de FARDC , maar had toch zijn eigen commandostructuur behouden. Eigenlijk was het CNDP in die periode een leger binnen het Congolese leger geweest dat ontsnapte aan de controle van Kinshasa.

Bosco wachtte zijn arrestatie niet af en trok terug het maquis in. Hij werd daarbij gevolgd door een groep officieren, voor het grootste deel ook mensen met een CNDP-achtergrond die sinds 2009 FARDC-commandanten waren geworden. Maar in tegenstelling tot eerdere gelijkaardige rebellenbewegingen, gaf M23 blijk van een zeer beperkte mobilisatiekracht.

M23 bleef in de eerste plaats de emanatie van ontevredenheid in de rangen van de Tutsi-elite in Noord-Kivu, maar slaagde er nooit in meer te worden dan dat. De Banyamulenge (Tutsi uit Zuid-Kivu) distantieerden zich van in het begin van M23, en ook de (grote) Hutu-gemeenschap van Masisi bleef loyaal aan de centrale regering in Kinshasa. M23 slaagde er dus niet in om de hele rwandofone gemeenschap van Congo achter zich te krijgen en daardoor leek het van in het begin erg onwaarschijnlijk dat de beweging in staat zou zijn langdurig oorlog te voeren, zelfs niet met de steun die ze uit Rwanda kregen. Deze steun werd vlug in kaart gebracht door de VN Expertengroep voor Congo. Eigenlijk hadden we vooral de indruk dat de opstand vooral tot doel had om onderhandelingen af te dwingen en zo strategischer posten af te dwingen binnen leger en regering.

Kaderakkoord

Maandenlang bleef hun actieterrein beperkt tot een klein gebied in Rutshuru. In november 2012 namen ze echter geheel onverwacht en met massieve steun uit Rwanda de provinciehoofdstad Goma in. Ze bezetten de stad zo’n twee weken en trokken toen weg, met alles wat niet te heet of te zwaar was als oorlogsbuit.

Onmiddellijk daarna startten twee parallelle processen. Het eerste, genoegzaam bekend als de Kampala-onderhandelingen hadden absoluut geen enkel resultaat. Het tweede was gebaseerd op de verschillende internationale reacties op de crisis. Die kristalliseerden zich uiteindelijk in de ondertekening van het kaderakkoord van Addis Abeba in februari 2012.

Het meest directe gevolg van het akkoord was dat het de inzet van een VN-interventiemacht (FIB) aankondigde. Uiteindelijk kwam die er ook, met soldaten uit Malawi, Zuid-Afrika en Tanzania. Deze brigade had als opdracht “het neutraliseren en ontwapenen van de 23 maart-beweging (M23), evenals andere Congolese rebellen en buitenlandse gewapende groepen in het door conflict verscheurde oosten van de Democratische Republiek Congo”.

Het was voor iedereen duidelijk dat de FIB het bestaande militaire evenwicht op het terrein fundamenteel zou veranderen. Zelfs nadat M23 Goma had verlaten, bleef de rebellengroep de meest coherente, best georganiseerde en meest actieve militaire speler in de Kivu’s. Niet omdat ze zo sterk waren, maar vooral omdat het Congolese leger zo zwak stond. Zoals te voorspellen was veroorzaakte de aankondiging van de komst van de FIB een grote nervositeit in Noord-Kivu.

Interne strubbelingen

Maar uiteindelijk was de militaire slagkracht van M23 zo goed als afgebrokkeld tegen dat de international brigade ontplooid werd. Dit had twee oorzaken. Ten eerste waren de interne spanningen binnen de rebellengroep uitgebarsten tot een open gewapend treffen tussen officieren die loyaal waren aan Sultani Makenga, (militaire bevelhebber van M23 en vertrouweling van de in 2009 gearresteerde Laurent Nunda) en Bosco Ntaganda (die Nkunda in 2009 vervangen had aan het hoofd van het CNDP).

Bovenop de klassieke spanningen tussen de twee kampen (die te maken hadden met geschillen tussen verschillende Tutsi-clans en tussen de regio’s Masisi en Rutshuru) kwamen strategische tegenstellingen: hoe gaan we om met de onderhandelingen in Kampala? Welke houding nemen we aan tegenover het Kaderakkoord van Addis Abeba? Makenga was geneigd een stuk verder te gaan dan Bosco in het streven naar een onderhandelde oplossing.

Makenga haalde het, met Rwandese steun, en Bosco Ntaganda redde zijn hachje door zich aan te melden bij de Amerikaanse ambassade in Kigali en zich overgaf aan het Internationaal Gerechtshof. Hij zit ondertussen in Den Haag. 200 soldaten waren achtergebleven op het slagveld van deze interne oorlog, talrijker waren de gewonden en zij die zich totaal gedemotiveerd overgaven aan het Congolese leger of de VN blauwhelmen. De overgebleven officieren hergroepeerden zich rond Makenga, maar M23 was nog maar een schaduw van zichzelf.

Internationale druk

De tweede en belangrijkste reden van de militaire verzwakking van M23 was het feit dat Rwanda te maken kreeg met bijzonder kritische, zelfs strenge reacties, ook van zijn meest trouwe bondgenoten. Partnerlanden als het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten, Duitsland, Zweden en Nederland gingen niet alleen veel verder dan vroeger het geval was geweest in vergelijkbare situaties, ze gingen vooral verder dan wat Rwanda zelf ooit voor mogelijk had gehouden. Maatregelen werden niet alleen aangekondigd maar ook genomen. Rwanda moest zich dus veel discreter en voorzichtiger opstellen bij het verlenen van steun aan M23, en die voelde onmiddellijk het verschil.

Het resultaat was dat M23 bijzonder zwak was geworden. Ze probeerden tijdens de laatste maanden verschillende keren een context te creëren waarbij Rwanda niet anders kon dan openlijk militair in te grijpen op Congolese bodem – onder andere door de Rwandese grensstad Gisenyi met granaten en mortiervuur te bestoken en dit geweld op conto van het Congolese leger te schrijven. Maar ondanks het feit dat het Rwandese leger al weken in opperste staat van paraatheid op de Congolese grens bevindt, is ze die niet overgestoken. Hoewel de mogelijkheid dat ze het alsnog zal doen niet kan uitgesloten worden, lijkt het niet erg waarschijnlijk dat dit zal gebeuren.

Loopt het tot mislukken gedoemde avontuur nu echt op zijn einde? Daar lijkt het wel op. Niemand won, de afgelopen maanden. Congo niet, het land bevond zich nog maar eens op de rand van de implosie, na de val van Goma. Rwanda won evenmin: de regering overspeelde haar hand en verloor veel van de onvoorwaardelijke steun van voorheen zo goed als kritiekloze partners in Europa en Noord-Amerika. En het minst van al won de bevolking van Oost-Congo.

De mensen zijn euforisch voor wat ze beschouwen als een militaire overwinning, maar tegelijkertijd zijn ze bang dat dit slechts een adempauze zal zijn in wat ze ervaren als een eindeloze cyclus van geweld, het bekende verhaal van de laatste decennia.

Nieuwe ontwikkelingen

Laten we eens een aantal nieuwe ontwikkelingen onder de loep nemen, zaken die we hier in die bijna twintig jaar nog niet gezien hebben. Aanwijzingen dus dat dit niet zomaar een nieuwe fase hoeft te zijn in het oude, bekende verhaal.

Niet het oude gekende verhaal 1: het Congolese leger bestààt

De laatste maanden onderging het Congolese leger een metamorfose. Jarenlang werd het beschouwd als een zeer heterogeen, ongedisciplineerd en slecht getraind amalgaam van verschillende milities. Zodra er een probleem de kop opstak van gewapende rebellen of bandieten (het onderscheid was niet altijd makkelijk te maken) die de bevolking terroriseerden en een deel van het grondgebied controleerden, probeerde men het op te lossen door hen te ‘integreren’ in het ‘reguliere’ leger. Gewoonlijk werd het commando gegeven aan degene die de mensenrechten het meest had geschonden.

Er waren vele redenen waarom de eenmaking van het leger nooit lukte. Logistiek, bijvoorbeeld. Het hergroeperen van de milities, het individueel registreren van elke soldaat, het opleiden van deze soldaten in nieuwe eenheden, daar heb je kazernes voor nodig. Maar die zijn er amper in Congo.

Dan zijn er natuurlijk de grondstoffen. Gewapende groepen, al dan niet geïntegreerd in het regeringsleger, kunnen alleen economisch overleven omdat ze de controle verworven hebben over een mijn, een handelsroute. Dat staan ze niet zomaar terug af.

De problematiek van het leger moet gezien worden in een bredere context van bad governance en het totaal gebrek aan transparantie. Hoe schimmiger de structuur van het leger, hoe groter de mazen worden in het net, waarlangs salarissen, wapens, munitie en rantsoenen uniformen uit het reguliere circuit verdwijnen en in parallelle circuits terecht komen.

Ook de vele internationale inspanningen vanuit de internationale gemeenschap om de hervorming van het leger te ondersteunen en Congo te voorzien van een veiligheidsapparaat waarmee ze haar bevolking kon beschermen, hadden teleurstellend weinig impact. Wat Europa betreft werd dit in september nog bevestigd in een wel zeer kritisch rapport van het Europees Rekenhof.

Het resultaat was een spookleger dat veel meer deel uitmaakte van het probleem dan van de oplossing. Het scoorde in verschillende rapporten torenhoog als één van de belangrijkste schenders van de mensenrechten. Kortom, het leger was een bron van gevaar voor iedereen, behalve de vijand.

Dit plaatje veranderde onlangs, en vanaf juli werd het verschil ook voelbaar op het terrein. Het begon met de vervanging van generaal Gabriel Amisi, bekend en berucht als Tango Four, door generaal François Olengha als stafchef van de landmacht in november 2012.

Vervolgens werden in februari 2013 115 bevelvoerende officieren uit Ituri, Zuid- en vooral Noord-Kivu teruggeroepen naar Kinshasa, onder het mom van een militair seminarie waaraan ze zouden deelnemen. Daar werden ze op non-actief gesteld. Ze werden er allemaal verdacht zich meer bezig te houden met allerlei zakelijke beslommeringen dan met militaire operaties. Er werd ook getwijfeld aan hun loyauteit aan de nationale zaak. Hun betrokkenheid bij allerlei commerciële, etnische en andere netwerken stelden hen bloot aan zoveel druk dat het onmogelijk was om effectief leiderschap te geven. De vervanging van de gehaaide Mobutistische generaal Mayala door generaal Bahuma als bevelhebber van de militaire regio die de provincie Noord-Kivu covert, was een volgende belangrijke stap.

Het weghalen van die mensen van het terrein zorgde op verschillende vlakken voor een verbetering.: de logistiek van de militaire operaties verliep efficiënt. Uniformen, wapens en munitie werden geleverd waar en wanneer ze nodig waren. Salarissen werden uitbetaald. De eerste successen tegen M23 gaven het leger een boost en veroorzaakten ook een golf van solidariteit bij de bevolking voor het leger. De beste bataljons, opgeleid door het Zuid-Afrikaanse en het Belgische leger, werden in tegenstelling tot de periode Amisi ingezet aan het front en maakten daar een belangrijk verschil, waarbij ook duidelijk werd dat de internationale inspanningen om het leger te versterken niet helemaal nutteloos waren geweest.

Een Congolees leger dat succesvolle operaties uitvoert is een belangrijke nieuwe ontwikkeling, maar een efficiënte hervorming van de veiligheidssector is natuurlijk nog iets helemaal anders. De uitdaging zal zijn om die stappen vooruit in Noord-Kivu te consolideren en om ze uit te breiden naar andere delen van het land. De recente prestaties van de FARDC rond Goma zijn dan niet genoeg om het land een gedisciplineerd en efficiënt leger te geven, maar hopelijk is het een goede start.

Niet het oude gekende verhaal 2: Monusco

Een soortgelijke metamorfose vond plaats binnen Monusco. De VN-vredesmissie is nooit in staat geweest om de Congolese bevolking de indruk te geven dat de missie zou kunnen slagen in haar opdracht om de mensen te beschermen.

De VN-blauwhelmen werden gezien als een weinig proactieve troepenmacht met een nogal vaag omschreven rol, vaak afwezig op het moment en de plaats van de actie, met te weinig coördinatie tussen de civiele en de militaire structuren en te ver verwijderd van de dagelijkse realiteit van de Congolese bevolking, waardoor de missie flamboyant werd verafschuwd.

Ook dit veranderde als onderdeel van het kaderakkoord van februari. De komst van de speciale interventiemacht en ook de vervanging aan de top van Roger Meece door de Duitse diplomaat Martin Kobler maakte veel verschil. Kobler doet veel inspanningen om op het terrein aanwezig te zijn en toegankelijk te zijn voor de Congolese bevolking. Ook is hij veel beter in communicatie dan zijn recente voorgangers.

Het belangrijkste was natuurlijk dat de blauwhelmen op een efficiëntere manier de FARDC gingen ondersteunen in hun operaties. Deze veranderingen zouden uiteraard niet mogelijk zijn geweest zonder de beslissing van de VN-Veiligheidsraad van 28 maart 2013 die het mandaat van de Monusco niet alleen verlengde, maar ook uitbreidde om zo de bepalingen van het kaderakkoord operationeel te laten worden.

Niet het oude gekende verhaal 3: Rwanda in het oog gehouden door zijn bondgenoten

Het is eveneens duidelijk dat de militaire slagkracht van de M23 verminderde door de snelle actie van de internationale gemeenschap, die veel sneller en scherper reageerde tegenover Kigali dan vroeger gebruikelijk was.

Die kritiek kwam niet alleen uit de gebruikelijke hoek, ook Rwanda’s trouwste partners trokken alle registers open. In Washington, Londen, Den Haag, Berlijn en Stockholm werden onmiddellijk maatregelen genomen hun bilaterale samenwerking te verminderen of zelfs op te schorten.

De Rwandese regering had dit allemaal onderschat. De steun aan M23 was een gevaarlijke gok geweest zoals in het verleden wel eens vaker was gebeurd. Maar dit keer hadden ze hun hand overspeeld. Zelfs nadat de meeste bondgenoten de getroffen maatregelen alweer hadden opgeheven of afgezwakt, werd het duidelijk dat Rwanda’s toekomstige betrokkenheid bij het grote buurland met grote argwaan zouden worden gevolgd. De traditionele bondgenoten van Rwanda gingen daarbij veel verder dan het ergste scenario waarmee Kigali rekening had gehouden.

Niet het oude gekende verhaal 4: Afrikanen claimen ownership in dit conflict

Een andere opmerkelijke tendens in het rampjaar van de M23 is het feit dat Afrikaanse landen en Afrikaanse multilaterale instellingen een actieve rol opeisten in het zoeken naar oplossingen voor dit aanslepende conflict. Of in ieder geval wilden voorkomen dat het conflict zich opnieuw zou ontwikkelen tot een open regionale oorlog.

Als je bijvoorbeeld bekijkt hoe het kaderakkoord van Addis Abeba tot stand kwam, zie je dat nogal wat vertraging veroorzaakt werd door spanningen en terreinstrijd, niet alleen tussen de Afrikaanse instellingen en de klassieke hoofdrolspelers van de internationale diplomatie, maar ook tussen Afrikaanse landen en instellingen onderling.

De lidstaten van de Internationale Conferentie van de Landen van het Grote Merengebied (Kenia, Congo en de negen buurlanden van Congo) hebben intensief samengewerkt om het conflict binnen de bestaande grenzen te houden. Ook de SADC-landen (Ontwikkelingsgemeenschap van zuidelijk Afrika, waarvan Congo lid is) probeerden actief betrokken te raken. Ze zijn daar ook in geslaagd: SADC-lidstaten Malawi, Zuid-Afrika en Tanzania vormen de ruggengraat van de FIB die in het oosten van Congo het terrein werd opgestuurd. Ook de East African Community probeerde mee te spreken in het debat, en vanzelfsprekend probeerde de Afrikaanse Unie vanuit haar hoofdkwartier in Addis Abeba zichtbaarheid en leiderschap te tonen.

Dit zijn interessante ontwikkelingen en het is niet uitgesloten dat het resultaat zal zijn dat de machtsverhoudingen tussen en in Afrikaanse regio’s gaan veranderen. Binnen een breder plaatje zijn ze zelfs een voorafspiegeling van nieuwe evenwichten in de wereldpolitiek.

De eerste tekenen dat de kaart van de Afrikaanse multilaterale instellingen wordt hertekend, zijn al zichtbaar: de rol van Tanzania in de FIB leidde al tot spanningen met Rwanda. Rwanda probeert Tanzania te isoleren binnen de EAC en richtte samen met Oeganda en Kenia een Coalition of the Willing op, wat Tanzania (lid van ICGLR, EAC evenals SADC!) motiveerde om te zeggen dat het overweegt zich uit de EAC terug te trekken.

Een opening naar vrede?

Het is moeilijk gebeurtenissen te becommentariëren terwijl ze nog bezig zijn. De gevechten waren bijzonder hevig de laatste dagen. Op dit eigenste ogenblik lijkt het erop dat de gevechten achter de rug zijn. Ook de laatste M23-bastions werden ontmanteld en de woordvoerders van de rebellen verklaarden dat ze alleen nog via politieke weg hun doelstellingen willen bereiken.

Het is nog onduidelijk welke gevolgen dit zal hebben voor de laatste ronde van onderhandelingen in Kampala. Hoewel niet iedereen zich kan voorstellen wat daar nu nog een geschikte agenda zou zijn, na al die maanden zonder echte vooruitgang of dialoog.

Nu het geweld rond de M23-rebellen tot een einde komt, zal er vooruitgang moeten worden geboekt op andere gebieden. De FIB kwam er niet alleen om tegen M23 te strijden, ze zijn er om alle gewapende groeperingen te ontwapenen.

Wie zal de volgende zijn? Dit is belangrijk. Sommigen suggereren dat Rwanda zich de afgelopen weken rustig hield, onder meer omdat het garanties zou hebben gekregen dat de FDLR (Rwandese Hutu-militie met haar wortels in de genocide die vanop Congolees grondgebied het regime-Kagame wil bestrijden) de volgende op de lijst is. Ik heb van dit bericht nog geen bevestiging gezien.

Congo zal de rest van het huiswerk moeten maken waar het zich toe verbond in het kaderakkoord van Addis Abeba: de hervorming van de veiligheidssector en de overheidsinstellingen, de consolidatie van het staatsgezag in het oosten, de gewapende groeperingen beletten buurlanden te destabiliseren, het versterken van de agenda gericht op verzoening, tolerantie en democratie, vooruitgang boeken in het decentralisatieproces … de boodschappenlijst is indrukwekkend maar niet erg concreet.

Als het geweld in het oosten stopt of zelfs nog maar afneemt, zal de focus weer vallen op de nationale politieke scène. De perikelen met M23 begonnen na de omstreden verkiezingen van 2011, in een klimaat van wantrouwen, niet alleen tussen meerderheid en oppositie, maar ook binnen de regering en binnen de oppositie.

Kabila maakte een interessante strategische zet: hij benoemde Augustin Matata Ponyo tot eerste minister. Matata Ponyo had een goede reputatie in internationale financiële middens gewerkt. Als minister van Financiën van Congo was hij verantwoordelijk voor de macro-economische successen onder de vorige legislatuur. Zijn profiel is meer technocratisch dan politiek.

Matata startte met hervormingen die het bestuur van het staatsapparaat ten goede moesten komen. Hij voerde bijvoorbeeld controlemechanismen in die rechtstreeks de belangen schaadden van hen die de staat vóór hem bestuurden.

Net nadat de M23-rebellen zich eind 2012 uit Goma hadden teruggetrokken, had Kabila een proces aangekondigd om de nationale cohesie te vergroten. Dit leidde tot veel begripsverwarring. Iedereen probeerde een andere invulling te geven aan wat ‘nationale cohesie’ zou moeten betekenen.

Uiteindelijk werden in september en oktober 2013 concertations nationales gehouden die een lijst van aanbevelingen hebben aangenomen. Kabila kondigde een nieuwe regering aan, maar het is nog niet duidelijk hoe die eruit zal zien of wie die zal leiden. Sommigen vrezen dat de PPRD-baronnen en partij-apparatchiks rond secretaris-generaal Boshab dit als een uitstekende gelegenheid zien om premier Matata Ponyo aan de kant te schuiven. Zij zouden er zeker geen problemen mee hebben om le petit als zondebok de woestijn in te sturen.

Op dit moment kunnen we niet uitsluiten dat er een regeringsherschikking aankomt die wordt voorgesteld als een ‘hervorming’, terwijl het in werkelijkheid het tegenovergestelde zou kunnen zijn: het herstel van het vroegere, pre-Matata-regime, met alle negatieve gevolgen vandien voor echte hervormingen.