De rol van het IMF in een (vernieuwde) internationale financiële architectuur

In de context van een verhoogde globalisering moet deze architectuur zorgen voor een ordelijk verloop van de internationale financiële transacties, waarbij de vruchten van extra kansen die deze (financiële) globalisering met zich mee brengt in de vorm van een verhoogde groei van de welvaart en menselijke ontwikkeling voor alle landen gemaximaliseerd worden. Tegelijk moet deze architectuur ervoor zorgen dat de nieuwe risico’s die voortvloeien uit (financiële) globalisering geminimaliseerd worden. Dat moet gebeuren door het anticiperen, voorkomen en oplossen van (internationale) financiële crisissen, waardoor zoveel mogelijk vermeden wordt dat zij overstromen naar andere landen en ‘systemisch’ worden. Sinds zijn ontstaan staat het IMF in het middelpunt van deze architectuur.
De verhoogde frequentie en intensiteit van internationale financiële crisissen in het jongste decennium heeft geleid tot een quasi-consensus over de nood tot hervorming van de architectuur, en zelfs tot op grote hoogte over de brede krachtlijnen van die hervorming. Minder consensus is er over de concrete plaats die het IMF daarbij moet blijven innemen en over de adequaatheid van de concrete initiatieven die het IMF in het kader van de hervorming heeft ontwikkeld.
Een van de basisredenen voor de discussie over het IMF is het feit dat de wereld sterk veranderd is sinds de oprichting van het fonds als organisatie in het middelpunt van het beheer van het internationale monetaire systeem. Het veralgemeend systeem van vaste wisselkoersen tegenover de dollar en zijn inwisselbaarheid tegen goud is vanaf het einde van de jaren 1970 definitief vervangen door een systeem van vlottende wisselkoersen tussen de belangrijkste wereldmunten, met daaraan gekoppeld een reeks ontwikkelingslanden, al dan niet via een vast wisselkoerssysteem. Tevens heeft een veralgemeend systeem van kapitaalcontroles intussen plaats gemaakt voor een liberalisering van het internationale kapitaalverkeer, met een explosie van wisselkoerstransacties en internationale kapitaalstromen, ook met de ontwikkelingslanden. Deze veranderende realiteit is slechts met een zekere vertraging en slechts gedeeltelijk opgevangen met veranderingen in de basisopzet van het IMF en de aangewende instrumenten.
Deze bijdrage gaat niet zozeer in op de evolutie van het internationale monetaire stelsel vanaf het invoeren van het Bretton Woodssysteem aan het einde van de Tweede Wereldoorlog (en het ontstaan van het IMF) tot op heden, noch op de rol en de taken die het IMF hierin heeft vervuld. Wij vertrekken vanuit de quasi-consensus over de grote krachtlijnen van een noodzakelijke hervorming en de manier waarop het IMF tot op heden zijn activiteiten en instrumenten hieraan aangepast heeft. Binnen de veelheid van kritische stemmen over de werking van het IMF zijn er ook die pleiten voor de afschaffing van de organisatie. Vooraleer in te gaan op de krachtlijnen van de hervorming en de concrete IMF-reacties, bekijken we dan ook eerst vanuit welk denkkader het bestaan van het IMF ook vandaag nog kan te legitimeren is.

Het IMF als aanbieder van globale publieke goederen in het kader van de internationale financiële architectuur

Voor de huidige legitimatie van het IMF is het zinvol het fonds te bekijken als aanbieder van internationale (globale) publieke goederen, met name in eerste instantie het garanderen van een internationale financiële en monetaire stabiliteit en in mindere mate de (meer directe) rol in het bevorderen van menselijke ontwikkeling.

Wat zijn globale publieke goederen?

Het onderscheid tussen privé- en publieke (of collectieve) goederen wordt het duidelijkst aangegeven wanneer we vertrekken vanuit de ‘zuivere’ publieke goederen. Deze vertonen twee basiskenmerken, met name de non-rivaliteit, wat inhoudt dat de consumptie ervan door één iemand niet de consumptie door anderen beïnvloedt, en de non-exclusiviteit, wat betekent dat niemand kan worden uitgesloten van de consumptie van het publieke goed, zelfs wanneer hij of zij niet bijdraagt tot de totstandkoming (in casu financiering) ervan. Omgekeerd betekent dit ook dat men zich niet kan beschermen tegen een collectief ‘bad’, een onderdompeling in deze goederen.
van deze twee karakteristieken worden dergelijke goederen niet of onvoldoende geproduceerd door een (vrije) marktmechanisme en onderscheiden ze zich van privé-goederen: collectief is het in ieders belang het goed aan te bieden, maar louter bekeken vanuit ieders eigenbelang is het optimaal om dit niet te doen en het aanbieden aan anderen over te laten. In een internationale context betekent dit dat staten wel weten dat enkel samenwerken een uitweg biedt, maar het eigenbelang van de nationale staat is nog te zeer overheersend om die stap te kunnen zetten. Individuele landen hopen stiekem dat anderen de inspanning zullen leveren en dat zij kunnen vrijbuiten op de inspanningen van de rest. Voorbeelden van dergelijke internationale publieke goederen zijn het bestrijden van de opwarming van de aarde, het vrijwaren van de ozonlaag en fundamenteel onderzoek.
vrijbuitergedrag te elimineren is een vorm van internationale publieke interventie nodig, in de regel via een internationaal akkoord of een supranationale instelling. Slechts wanneer de voordelen voor één (of enkele) landen opwegen tegen de kost van het aanbieden, kan er een eenzijdig initiatief komen van één (of enkele) initiatieflanden, maar in de realiteit komt dit weinig voor.
voldoen de meeste als collectief bestempelde goederen niet zuiver aan de twee basiseigenschappen van non-rivaliteit en non-exclusiviteit. Ze worden dan aangeduid met de term ‘quasi-collectief goed’. Voorbeelden hiervan zijn het indijken van epidemieën, van de effecten van zure regen of van het internationale terrorisme, het rakettenschild of wereldwijde kennis- en informatieverspreiding. Ook hier moet je in de regel uitgaan van de noodzaak aan een publieke interventie via een supranationale instelling, maar de mate van rivaliteit en uitsluiting kan zorgen voor een groter vrijwillig aanbod van het goed. Vooral bij mogelijkheid tot partiële uitsluiting is het dan ook gemakkelijker een ‘initiatiefland’ te vinden dat het aanbod op gang trekt of is zelfs samenwerking met de privé-sector mogelijk.
het kader van deze bijdrage vermelden we ook nog een speciale categorie, met name de ‘verbonden goederen’ of joint products. Deze term verwijst naar goederen waarvan de aanbieder een combinatie van verschillende effecten (voordelen) genereert, waarvan sommige het karakter hebben van een internationaal publiek goed, maar andere aanbiederspecifiek (of privé) zijn. Heel wat interventies ter creatie van internationale publieke goederen zijn eigenlijk joint products.
Naast de twee basiskarakteristieken van collectieve goederen is er nog een derde kenmerk, met name de ‘aggregatie-technologie’ of aggregation technology, met andere woorden de manier waarop het geheel van het individuele aanbod van het goed resulteert in het globale aanbod van het collectieve goed.
wordt uitgegaan van een eenvoudige additiviteit (summation): het globale aanbod van een internationaal collectief goed is de som van de individuele bijdragen. Voor een aantal goederen, zoals bijvoorbeeld de bescherming van de ozonlaag via de vermindering van de uitstoot van schadelijke gassen, is dit inderdaad het geval. Nochtans is additiviteit niet noodzakelijk de enige ‘technologie’ en bestaan er vele alternatieven. In het kader van deze bijdrage willen we zeker een alternatieve technologie vermelden, met name de technologie van de ‘zwakste schakel’ (weakest link). Hierbij wordt het globale aanbod van het collectieve goed uiteindelijk bepaald door de kleinste bijdrage. Het oorspronkelijke voorbeeld van deze technologie is de beveiliging tegen overstroming via dijkvorming: het niveau van beveiliging wordt bepaald door de laagste dijk.
Ten slotte willen we hier nog het belang benadrukken van een efficiënte levering van het aanbod. Centraal hierbij staat het subsidiariteitsbeginsel. Dit beginsel schrijft voor dat een internationale spillover het best behandeld wordt door de instelling wier geografische of sectorale focus het nauwst aansluit bij het probleem, voor zover deze instelling over de nodige capaciteit beschikt (of ter beschikking krijgt) en dat schaal- en/of diversificatie-effecten niet het aanbieden via een grotere instelling rechtvaardigen.

Internationale financiële stabiliteit als globaal publiek goed

Internationale financiële stabiliteit bezit kenmerken van een globaal publiek goed (GPG). Dat blijkt duidelijk uit de volgende basisredenering. Het basisprobleem is dat de goederen- en arbeidsmarkt veel trager op prijssignalen reageren dan de kapitaalmarkt. Dit is een structureel verschil: op goederenmarkten wordt de prijsarbitrage beperkt door de fysieke aard van die goederen; op arbeidsmarkten daarentegen beperken de gebondenheid van arbeiders aan een omgeving of institutionele barrières zoals minimumlonen de reacties op prijsverschillen.
Naarmate kapitaalmarkten verder geliberaliseerd raken, komt dit verschil in reactietijd steeds duidelijker naar voren. Snelle kapitaalverschuivingen kunnen leiden tot prijsverschillen die doorstromen naar de reële economie en spanningen teweegbrengen die door de tragere aanpassingstijd van die reële economie slechts op langere termijn te verwerken zijn. Zo heeft bijvoorbeeld de Mexicaanse pesocrisis in 1994 de reële lonen vrijwel gehalveerd en lang na het oplossen van de financiële crisis bleven die lonen 25 procent lager dan voor de crisis. Indonesië zag door de plotselinge uitstroom van kapitaal zijn roepie met 80 procent devalueren; het gevolg was massale werkloosheid en een verdubbeling van de armoede.
gevolgen van dergelijke brutale verschuivingen van kapitaal beperken zich echter niet tot de verliezers alleen. Ook de landen die niet meteen het slachtoffer zijn, kunnen door de crisis getroffen worden, als gevolg van de zogenaamde besmettingseffecten, waarbij landen die niet in dezelfde toestand verkeren toch over dezelfde kam geschoren worden, of meer algemeen omdat crisissen zoals deze in Azië een dermate sterke impact hebben op de reële economie dat er een algemene wereldwijde vermindering van de vraag optreedt. Zuidoost-Azië bijvoorbeeld heeft nu het ergste deel van de financiële crisis achter de rug, maar de herstelperiode voor de reële economie sleept veel langer aan en zorgt ervoor, onder andere door het ontbreken van een formeel sociaal vangnet, dat belangrijke delen van de bevolking weer onder de armoededrempel verdwijnen. Zo blijken beide problemen ook met elkaar verbonden.
specifiek is er het probleem van de invloed van speculatieve transacties op het voorkomen van financiële crisissen en de mate waarin deze transacties werken als een ‘zelfvervullende profetie’ van wisselkoerscrisissen.
Internationale financiële stabiliteit heeft dus een duidelijk GPG-gehalte, met een zeer grote mate van non-rivaliteit en een vrij grote mate van non-exclusiviteit. Het aanbod ervan wordt dan ook best verzorgd via een supranationaal mechanisme: bij de opmaak van de naoorlogse internationale architectuur is inderdaad gekozen voor een aanpak via supranationale instellingen. Het IMF werd daarbij de spilorganisatie van de internationale financiële architectuur. De GPG-kenmerken van de internationale financiële stabiliteit legitimeren zo (blijvend) het bestaan van een instelling als het IMF.
internationale financiële stabiliteit wordt ook enigszins gekenmerkt door een aggregatietechnologie met ‘zwakste schakel’-kenmerken. Bij de zwakste schakel kan een speculatieve aanval zorgen voor een financiële crisis die via besmettingseffecten ver uitdeint naar andere landen. Vooral grote landen zorgen hiervoor. In de mate dat vele kleine landen weinig kans hebben om ‘systemische’ crisissen uit te lokken, is het beeld van de dijkoverstroming misschien iets overtrokken. Vanuit het perspectief van het IMF als aanbieder van het globale publieke goed van de internationale financiële stabiliteit is het vanuit efficiëntieoogpunt wellicht te verkiezen dat het IMF inderdaad zijn inspanningen richt op landen die in staat zijn zulke systemische crisissen te veroorzaken (Srinivasan, 1998).
vloeien ook een aantal logische instrumenten voort om dit globale publieke goed aan te bieden, met name:
1.constante monitoring van het internationale financiële systeem en het maken van voorstellen voor een betere werking;
.constante monitoring van het economisch beleid van landen-lidstaten (de zogenaamde surveillance) om te voorkomen dat er in een lidstaat een financiële crisis uitbreekt, waarbij de lidstaten advies krijgen en op hun verzoek ook technische bijstand. De analyse vertrekt vanuit de duurzaamheid van de situatie van de betalingsbalans van het land, die de internationale monetaire en financiële transacties van een land samenvat;
.wanneer er crisissituaties (dreigen te) ontstaan, kan het IMF via tijdelijke kredietverlening het gevaar afwenden of bestrijden. Om ervoor te zorgen dat het probleem op een duurzame manier wordt opgelost, legt het IMF voorwaarden op, in de vorm van te behalen doelstellingen van stabilisatie van de economie en het doorvoeren van structurele economische hervormingen. Als dusdanig probeert het fonds via de kredietverlening een noodzakelijk geacht proces van economische herstructurering op gang te brengen, die financiële crisissen met hun eventuele systemische impact in de toekomst uitsluiten.

Bevordering van economische groei en globale menselijke ontwikkeling als globaal publiek goed

De rol van de internationale financiële architectuur bij het bevorderen van de economische groei en de menselijke ontwikkeling is het duidelijkst vanuit de meer indirecte verwijzing naar de internationale financiële stabiliteit, die de negatieve aspecten moet vermijden van een crisis, omdat die nefast is voor de economische en menselijke ontwikkeling.
Meer direct heeft een goede internationale financiële architectuur tot doel de economische groei en de menselijke ontwikkeling te bevorderen via het maximaal uitbaten van de kansen die worden geschapen door (financiële) globalisering en een billijke verdeling van alle vruchten ervan via inclusie van alle landen en mensen. Dit kan zeer ruim geïnterpreteerd worden en kan ook bijvoorbeeld neerkomen op het direct financieren van investeringen in menselijke ontwikkeling. Het bevorderen van het aanbod van (meer) economische groei en van globale menselijke ontwikkeling op zich heeft trouwens veel minder uitgesproken GPG-kenmerken, al kan een aantal componenten van (menselijke) ontwikkeling (scholing, gezondheid) zeer duidelijk als GPG omschreven worden. Ze worden het best gekarakteriseerd als joint products.
De betekenis hiervan voor de functies en instrumenten die een organisatie als het IMF best aanwendt, is dus ook veel vager en geeft minder duidelijk afgelijnde toepassingsgebieden. Daardoor liggen hier ook veel meer mogelijkheden tot mandaatsuitbreiding. Het is precies op dit domein dat het IMF in de loop der jaren acties en instrumenten heeft ontwikkeld die niet behoren tot zijn oorspronkelijke kernmandaat, vooral (maar niet exclusief) in verband met de lage inkomenslanden.

De hervorming van de internationale financiële architectuur en de acties van het IMF

Vooral sinds het uitbreken van de Mexicaanse crisis van 1994-‘95 heeft de internationale gemeenschap de noodzaak gevoeld tot hervorming van de internationale financiële architectuur. In het schijnbare kluwen van kritiek op het systeem en de hervormingsvoorstellen valt toch een hoge mate van consensus vast te stellen over de grote domeinen waarop een hervorming noodzakelijk is.
de internationale financiële architectuur als aanbieder van internationale financiële stabiliteit blijkt een achttal hervormingen noodzakelijk.
1.Er is nood aan een verbetering van de governance van het systeem in termen van verhoogde transparantie, waardoor alle betrokken partijen via een verbeterde informatiedoorstroming beter geïnformeerd zijn en er minder ruimte ontstaat voor de zogenaamde ‘informatieasymmetrie’, die kan leiden tot beslissingen van marktpartijen die mede crisissen veroorzaken.
.Meer concreet wordt in het kader van de anticipatie van financiële crisissen vooral gepleit voor een verbeterd evaluatiesysteem, dat erin slaagt de kwetsbaarheid van de economie van een land en de waarschijnlijkheid en het tijdstip van het uitbreken van een crisis correct in te schatten.
.Nog in het kader van een beter beheer van het systeem wordt sterk gepleit voor het uitwerken van internationale standaarden en codes, die functioneren als criteria (benchmarks) voor het toetsen van de prestaties van lidstaten. Landen moeten worden aangespoord om aan deze criteria te voldoen.
.Aangezien heel veel recente crisissen mede veroorzaakt zijn door problemen in de (binnenlandse) financiële sector van de landen in kwestie, moet meer aandacht gaan naar de versterking van de binnenlandse financiële sector.
.Dit alles moet vergezeld gaan van een proces van ordelijke vrijmaking van de kapitaalbewegingen, via voorzichtige beleidshervormingen en een aangepaste volgorde (sequencing) van de opening, zodat lidstaten kunnen genieten van de voordelen van open kapitaalmarkten zonder de nadelen ervan te ondervinden.
.Er moet een zoektocht komen naar de implementatie van duurzame wisselkoersregimes.
.Er is nood aan meer efficiëntie van publieke financiële interventies, inclusief de kredietfaciliteiten van het IMF, om aankomende crisissen of systemische besmetting te vermijden; een soort internationale lender of last resort is wenselijk.
.Er moeten modaliteiten worden ontwikkeld waardoor de privé-sector beter wordt betrokken bij de preventie en het oplossen van financiële crisissen, meer in het bijzonder met betrekking tot schuldencrisissen (bail in the private sector).
de internationale financiële architectuur als aanbieder van een verhoogde economische groei en menselijke ontwikkeling wordt gepleit voor:
1.Een verbetering van het beheer van het systeem in termen van een verhoogde transparantie, aansprakelijkheid en good governance, waarbij de economische prestaties van landen kunnen verbeterd worden door een brede discussie over een aangepast economisch beleid en waarbij de vruchten beter verdeeld worden over alle landen en alle bevolkingsgroepen. Dit richt zich zowel naar de landenleden als naar de organisatie die de spilfunctie bekleedt, met name het IMF zelf. Het betekent ook dat het gebruik van conditionaliteit moet worden herbekeken en dat alle landen een (meer) evenwichtige vertegenwoordiging en zeggingsmacht in het systeem moeten krijgen.
.Nieuwe mechanismen voor de creatie van extra liquiditeit in het internationale financiële systeem of het verhogen van de internationaal beschikbare hoeveelheid financiële middelen voor de bevordering van economische groei en het realiseren van ontwikkelingsdoelstellingen.
de verdere bespreking zal blijken dat ook het IMF grotendeels dezelfde analyse heeft gemaakt en zijn activiteiten en instrumenten heeft aangepast of volgens de meeste van deze krachtlijnen aan het aanpassen is. De discussie en kritiek zit vooral in de concrete uitvoering ervan of de voorstellen daartoe. Het vervolg van deze bijdrage beschrijft kort de initiatieven die het IMF op deze vlakken al heeft genomen. Het IMF spitst zijn interventies toe op een dubbele uitdaging bij het verbeteren van de architectuur van het internationale financiële systeem: preventie van crisissen en hulp bij het oplossen van de crisis wanneer deze zich effectief voorgedaan heeft.

Crisispreventie via grotere transparantie en informatiedoorstroming

Mede tengevolge van de harde kritiek op het IMF als een weinig open organisatie heeft het fonds de laatste jaren heel veel nadruk gelegd op het verhogen van de transparantie in het economisch beleid en de doorstroming van financiële informatie van zijn lidstaten en ook van zijn eigen werking.
eerste instantie is een grondige beleidswijziging doorgevoerd in de openbaarheid van de landenspecifieke beleidsrapporten van het IMF, zowel voor de rapporten in het kader van de normale monitoring (surveillance) van lidstaten (de zogenaamde artikel-4-rapporten) als voor de rapporten van door het IMF gesteunde herstructureringsprogramma’s (Letters of Intent, Memoranda of Economic and Financial Policies en geregelde Review rapporten). Deze worden in de regel vooral via de website openbaar gemaakt, na overleg en voor zover de lidstaat in kwestie zich daarmee akkoord verklaart. De participatie van lidstaten in dit initiatief is niet algemeen en de landen die nog niet meedoen, behoren vooral tot de groep van de ontwikkelingslanden.
Het IMF wil ook in zijn interne beleidsvoering meer open zijn, onder meer door het publiceren van communiqués over beleidsvergaderingen zoals bijeenkomsten van het Uitvoerend Bestuur en de dialoog met externe betrokkenen (stakeholders) als de civiele samenleving over kernpunten en beleidswijzigingen. Ten slotte moet de invoering van het Independent Evaluation Office (IEO) in 2002 zorgen voor een onafhankelijke evaluatie van het beleid en de operaties van het IMF.
De bevordering van de invoering van internationale standaarden en codes (T4)
Als reactie op de Aziatische crisis lanceerde het IMF zelf een aantal standards and codes initiatieven, al dan niet in samenwerking met de Wereldbank.
.De Special Data Dissemination Standard (SDDS) en het General Data Dissemination System (GDDS) moeten lidstaten (vrijwillig) helpen met het verhogen van de kwaliteit van hun economische informatie aan alle betrokkenen. Deelnemers aan SDDS gaan de verplichting aan economische gegevens aan te leveren volgens een specifiek kader, een bepaalde timing en een zekere kwaliteit. Deze gegevens worden op het internet geplaatst. GDDS is een systeem waarbij lidstaten op hun verzoek hulp krijgen bij het versterken van hun statistische systemen.
.In samenwerking met de Wereldbank heeft het IMF op basis van twaalf internationaal erkende standaarden en codes een systeem van zes modules ontwikkeld. Deze analyses worden gerapporteerd in zogenaamde Reports on the Observance of Standards and Codes (ROSC). Lidstaten kunnen hier vrijwillig aan meewerken.
3.Speciale aandacht voor de versterking van de binnenlandse financiële sector wordt gerealiseerd in het kader van het Financial Sector Assessment Program (FSAP), ook in samenwerking met de Wereldbank. Vanaf 2002 is dit uitgebreid tot offshore financiële centra.
neemt het IMF deel aan internationale initiatieven zoals het Financial Stability Forum (FSF), in samenwerking met andere publieke instellingen zoals de Bank voor Internationale Betalingen en met private (financiële markt)organisaties.
De efficiëntie en effectiviteit van dit vernieuwde systeem is recentelijk bestudeerd in een officieel Amerikaans rapport (GAO, 2003). Dit rapport kwam tot de conclusie dat deze initiatieven in vergelijking met vroegere praktijken een duidelijke verbetering inhouden, maar dat de marktparticipanten relatief weinig gebruik maken van de informatie uit deze analyses. De grootste beperking is vooral hun vrijwillige karakter, waardoor er geen (recente) analyses beschikbaar zijn voor sommige lidstaten die zeer belangrijk zijn bij het streven naar internationale financiële stabiliteit, zoals op dit moment Argentinië. Hoewel dit juridisch zou kunnen, is het IMF terughoudend om deze rapportering verplicht te maken. Vele lidstaten zijn er ook voor beducht dat deze standaarden en codes zouden kunnen uitgroeien tot een nieuwe vorm van conditionaliteit. Het gevoel leeft ook dat de standaarden te veel opgesteld zijn vanuit het standpunt van de industrielanden en dat zij dus vooral nuttig zijn voor deze landen, maar dat andere standaarden misschien nuttiger zouden zijn voor andere landen, bijvoorbeeld voor ontwikkelingslanden.

Crisisanticipatie in de vorm van een vulnerability assessment systeem

Als gevolg van de recente crisissen heeft het IMF ook zijn systeem verfijnd om de kwetsbaarheid van een land voor een crisis te beoordelen. Dit gebeurt op basis van kwartaalrapporten (Quarterly Vulnerability Assessment Reports) (zie kader). Deze analyses vormen op globaal niveau de input voor een nieuw halfjaarlijks rapport over de toestand van het wereldwijde financiële systeem, het Global Financial Stability Report, dat eigenlijk een kernpublicatie wordt in het kader van de opdracht van het IMF op dit domein.
Ook de efficiëntie en effectiviteit van dit vernieuwde systeem is recentelijk bestudeerd in het Amerikaanse GAO-rapport. De conclusie was dat het nog te vroeg is voor een beoordeling van het nieuwe systeem, dat zeker veel complexer is, maar dat er toch een aantal vragen zijn of het systeem zal volstaan, aangezien een aantal cijfermatige bouwstenen te zwak blijven. De World Economic Outlook zou bijvoorbeeld onvoldoende in staat zijn recessies te voorspellen en de Early Warning Systems zouden enerzijds nog een te hoge ‘vals-alarmfactor’ vertonen en anderzijds echte crisissen moeilijk kunnen voorspellen. Een inherent probleem aan zulke informatie, zoals het IMF ook zelf aangeeft in zijn antwoord op het rapport, is dat je er omzichtig moet mee omgaan, zeker wanneer ze wijst op de mogelijkheid van een crisis, omdat de informatie zelf anders de crisis kan uitlokken. Dit zou gepubliceerde voorspellingen minder betrouwbaar maken.
Ordelijke vrijmaking van kapitaalstromen
Om crisissen te vermijden is het van belang gebleken veel sneller dan vroeger aandacht te besteden aan transacties op het niveau van de kapitaalrekening. Dit is vooral toe te schrijven aan het feit dat de aard van de crisissen en problemen in de loop der tijden is veranderd. Het IMF uit de beginjaren was vooral een organisatie die zich zou toespitsen op problemen die voorkwamen in de lopende rekening van de betalingsbalans (handelsbalanstekorten en dergelijke). Wanneer we terugkijken naar de recente financiële crisissen betreft het vooral betalingsbalansproblemen in verband met de kapitaalrekening en de (ongepaste) liberalisering van kapitaalbewegingen, iets waarmee het IMF zich initieel eigenlijk niet echt mocht bezighouden.
De argumenten die pleiten voor een liberalisering van de internationale kapitaalstromen zijn in wezen dezelfde als die voor een vrijmaking van de handel: vrijheid van kapitaalverkeer is welvaartsoptimaal voor een kleine open economie wanneer er geen (ernstige) problemen van asymmetrie van informatie zijn en wanneer er internationaal goedwerkende en competitieve markten zijn voor de verschillende soorten kapitaalinstrumenten. Wanneer deze voorwaarden niet voorhanden zijn, wanneer markten ontbreken of wanneer er sprake is van belangrijke (prijs- en andere) distorsies, geldt dit niet (noodzakelijk) meer. In het geval van financiële goederen is aan deze voorwaarden minder gemakkelijk voldaan, onder meer omdat problemen van asymmetrie in informatie (relatief) meer voorkomen op financiële markten. Dit kan bijvoorbeeld leiden tot problemen van moral hazard (waarbij een partij moedwillig en bewust het gebrek aan informatie over zichzelf in haar voordeel benut) en tot adverse selection (waarbij een onbetrouwbare marktpartij tengevolge van informatieproblemen ten onrechte als betrouwbaar wordt geklasseerd).
Recent onderzoek en de ervaringen in recente crisissen hebben geleid tot de consensus dat een niet-duurzame liberalisering veel te maken heeft met de binnenlandse financiële sectoren. Wanneer er belangrijke distorsies bestaan, moeten die eerst weggewerkt worden. Er moeten goede instellingen ontwikkeld worden vooraleer er sprake kan zijn van een duurzame en welvaartsverhogende liberalisering.
In die zin kunnen ook kapitaalcontroles nuttige instrumenten zijn. Deze controverse over de vrijmaking van kapitaal heeft binnen het IMF altijd tot veel intern debat geleid. De standpunten in deze discussie zijn vaak afhankelijk van bepaalde personen. Het is niet zo dat het IMF altijd doctrinair voorstander is van een liberalisering  de bovenstaande argumentering is in vele beleidsadviezen naar voren gebracht. Vooral onder de huidige hoofdeconoom Kenneth Rogoff spreekt het IMF zich zeer genuanceerd uit over de voorziene voordelen van financiële globalisering en de (tijdelijke) aanwending van kapitaalcontroles.

De zoektocht naar duurzame wisselkoerssystemen, vooral voor ontwikkelingslanden

Vanaf het einde van de jaren 1970 wordt het internationale financiële stelsel beheerst door een systeem van vlottende wisselkoersen tussen de belangrijkste wereldmunten, waaraan een reeks munten van ontwikkelingslanden gekoppeld was via een vast wisselkoerssysteem. De recente crisissen hebben aangetoond dat het gebruik van een systeem van vaste maar aanpasbare wisselkoerspariteiten, zoals gehanteerd door vele crisislanden, niet (langer) houdbaar was.
Voor een verklaring terzake verwijzen we naar wat Obstfeld (1998) het ‘open economie trilemma’ of de ‘inconsistente drievuldigheid’ noemt. Hij zegt dat het nooit mogelijk is drie doelstellingen samen te verwezenlijken, met name een systeem van vaste wisselkoersen, vrijheid van kapitaalverkeer en de vrijheid tot het voeren van een discretionair monetair beleid voor de realisatie van binnenlandse doelstellingen, zoals volledige tewerkstelling.
een wereld van vrij kapitaalverkeer botst een vast wisselkoerssysteem vroeg of laat met binnenlandse beleidsdoelstellingen, waarbij de reactie van de marktpartijen die deze contradictie zien een kapitaaluitstroom op gang brengt. Daardoor worden het gevolgde wisselkoersbeleid en de vaste pariteit vaak onhoudbaar. Bovendien zijn vaste wisselkoerssystemen in deze situatie meer kwetsbaar voor speculatieve aanvallen. De initiële reactie op deze nieuwe vaststellingen was een tendens tot een bipolair systeem, van ofwel vlottende wisselkoersen ofwel een extreme vorm van vastlegging van de wisselkoers, zoals bijvoorbeeld via een muntraadsysteem (of dollarisering). Dit laatste slaagt er misschien wel in op een heel geloofwaardige manier het vertrouwen van de financiële markten te herwinnen, maar verzaakt eens te meer en voor een langere termijn aan de mogelijkheden tot het voeren van een discretionair monetair beleid ter realisatie van binnenlandse doelstellingen. Daarom wordt dit systeem slechts in uitzonderlijke gevallen als duurzaam geëvalueerd. Er blijven dus weinig andere alternatieven over dan een beleid van gematigde flexibiliteit van de wisselkoersen (Eichengreen, 1999).

Crisisbeheer via het IMF als lender of last resort?

Bij recente crisissen is het IMF vooral bekend geworden in zijn rol als lead crisis manager. Recordkredieten vanwege het IMF zelf en ook van andere openbare entiteiten vormden een constant ingrediënt in het pakket van crisisoplossende maatregelen. De vraag is dan ook hoe relevant zulke publieke interventies met IMF-middelen zijn. Concreet is de vraag of het internationale financiële systeem nood heeft aan een laatste toevlucht, een lender of last resort (LLR) en of het IMF deze taak moet vervullen.
De praktijk van LLR verwijst naar de rol die een centrale bank vervult binnen nationale financiële systemen. Zij verleent krediet aan financiële instellingen met liquiditeitsproblemen die elders geen krediet meer kunnen opnemen, om te vermijden dat deze liquiditeitsproblemen leiden tot paniekreacties bij beleggers en depositohouders en niet alleen het faillissement van de betrokken instelling veroorzaken maar via domino-effecten de hele financiële sector van het land besmetten.
internationaal niveau zou een LLR in principe nuttig kunnen zijn bij het beschikbaar stellen van krediet aan lidstaten die betalingsproblemen hebben omwille van een interne crisis ofwel omwille van het gevaar van besmettingseffecten, om zo dus het internationale besmettingseffect te voorkomen. Gezien de al vermelde vrijbuiterproblemen zou dit op korte termijn bijzonder moeilijk te realiseren zijn zonder deze taak toe te vertrouwen aan een supranationale organisatie. Aangezien financiering kan worden beschouwd als een alternatief voor herstructurering, kan een groot hulppakket deze stabilisatie- en herstructureringsinspanning politiek (beter) draaglijk maken en aldus de kans op succes verhogen.
het uitbreken van de recente crisissen heeft het IMF gereageerd met het invoeren van twee nieuwe kredietfaciliteiten, de Supplemental Reserve Facility (SRF) en de Contingent Credit Lines (CCL), beide korte termijnfaciliteiten waarbij lidstaten bijkomend kunnen lenen tegen hoge rentevoeten wanneer de kredietlimieten van andere faciliteiten overschreden zijn.
Net zoals bij het binnenlandse LLR-principe is er een onderscheid tussen kredietverlening aan lidstaten met een liquiditeitsprobleem en lidstaten met een solvabiliteitsprobleem. Een tussenkomst als LLR lijkt efficiënt en gewenst in geval van een liquiditeitsprobleem en veel minder in geval van insolvabiliteit, behalve wanneer bij gebrek aan interventie het hele internationale financiële systeem in elkaar stort.
de praktijk is het zeker in het geval van landen niet zo eenvoudig om het onderscheid tussen de twee te maken. Kredietverlening om een fundamenteel onhoudbare situatie nog wat op te krikken, zorgt enkel voor uitstel en vaak een diepere crisis naderhand, waarbij ook de terugbetaling van de IMF-middelen in gevaar komt. Aangezien financiering kan worden bekeken als een alternatief voor herstructurering kan zij deze ook vertragen en zelfs overbodig maken, een typische situatie van moral hazard. Tevens zouden zo publieke middelen kunnen aangewend worden om andere (privé-)marktpartijen zonder grote verliezen aan de crisis te laten ontsnappen (bailout). Omwille van deze laatste beschouwingen is het IMF zeer weigerachtig om echt de rol van LLR op te nemen.

Crisisbeheer via ordelijke schuldherstructurering met medewerking van de privé-sector

De kritiek dat IMF-krediet heeft gezorgd voor een bailout van onvoorzichtige schuldeisers die geen of weinig verlies hebben geleden, leidt tot de suggestie dat maatregelen nodig zijn om onvoorzichtige schuldeisers ervan te overtuigen deel te nemen aan een mechanisme dat de verliezen over alle partijen verdeelt (het zogenaamde haircut-mechanisme). Vooral wordt gekeken welke incentives het internationale financiële systeem kan geven om de privé-sector in een herstructurering van de schuld (debt workout) te betrekken (to bail in), zodat een situatie van veralgemeende wanbetaling te vermijden is.
Dit probleem stelt zich de laatste jaren in steeds grotere mate. Leningen van een consortium van banken waren in de jaren 1980 het belangrijkste middel voor snel groeiende landen om hun kapitaal te verhogen. Een voordeel van dergelijke leningen was dat, in geval van een herstructurering van de schulden, het proces vrij stabiel verliep. In de jaren 1990 daarentegen kenden de obligatiemarkten een groot succes als bron van inkomsten. En deze evolutie was niet zo slecht. Ze leidde tot een grotere diversifiëring van het risico voor snel groeiende economieën.
deze evolutie had ook een belangrijk nadeel. Door de uitgifte van internationale obligatieleningen steeg het aantal schuldeisers uit verschillende landen met een verschillende rechtspraak aanzienlijk. Bovendien bleken deze veelal anoniem en dus moeilijk te controleren. Bij pogingen tot herschikking van de schulden bleek hoe acuut de situatie was. Het probleem wordt versterkt doordat vele obligatieleningen zijn uitgegeven in de VS onder het wettelijk kader van de staat New York, waar de regel van de unanimiteit geldt. In het Verenigd Koninkrijk geldt een wettelijk kader waardoor een gekwalificeerde meerderheid de voorwaarden van een obligatielening kan veranderen.
Het IMF is in dit kader zeer actief geweest en Anne Krueger, de vice-managing director, heeft een eigen voorstel ontwikkeld.

Het Sovereign Debt Restructuring Mechanism

Anne Krueger stelt een juridisch statutair kader voor als oplossing van een schuldencrisis: het Sovereign Debt Restructuring Mechanism (SDRM). Het voorstel is geënt op hoofdstuk 11 uit de Amerikaanse wetgeving op het faillissement, waarbij bedrijven in moeilijkheden binnen een periode van herstructurering bescherming kunnen krijgen tegen hun schuldeisers. Dit zou ook kunnen toegepast worden op overheidsschulden, met de bedoeling de coördinatie tussen de schuldeisers te verbeteren, via een systeem waarbij de overeenkomst kan worden goedgekeurd door de schuldenaar en een (super)meerderheid (75 procent van de stemmen) van schuldeisers. Centraal in het voorstel van het IMF staat de oprichting van een nieuwe instelling met beperkte bevoegdheden, het Dispute Resolution Forum (DRF) (Gianviti & Geithner, 2002).
Het DRF moet enerzijds instaan voor de administratie en verificatie van de vorderingen en anderzijds optreden als bemiddelaar bij conflicten tussen de schuldenaar en de schuldeiser, en tussen de schuldeisers onderling. Het IMF heeft een aanzienlijke invloed op de procedures van het SDRM. Het fonds bepaalt of schulden van een land onhoudbaar zijn, het moet zijn goedkeuring geven aan het herstructureringsakkoord en ziet toe op het beleid dat het land in kwestie voert om de crisis te verhelpen.
eerder vernoemde Amerikaanse GAO-rapport ziet echter een aantal elementen die voor problemen zouden kunnen zorgen. Het SDRM kan opgericht worden door het aannemen van een nieuw internationaal verdrag of via een amendement aan de Articles of Agreement van het IMF. Voor de amendering is een drie vijfde meerderheid van de stemmen nodig. Omdat verschillende landen bezwaar hebben tegen het SDRM zal het derhalve moeilijk zijn om één van beide opties te implementeren.
Over bepaalde technische elementen bestaat er ook grote onduidelijkheid. Zo komen enkel schulden aan de privé-sector in aanmerking. Uitgesloten zijn leningen van internationale financiële instellingen zoals het IMF. Over de bilaterale leningen bestaat er nog geen uitsluitsel. Het voorstel werd in maart 2003 besproken en voorlopig in de koelkast geplaatst.

Collective Action Clauses

Daarnaast propageert het IMF ook het invoegen van clausules voor collectieve actie (collective action clauses - CACs) in nieuwe uitgiften van obligatieleningen door ontwikkelingslanden. Deze minder verregaande en intussen ingevoerde maatregel krijgt de steun van de Amerikaanse overheid. De belangrijkste voorstanders zijn John Taylor, ondersecretaris van de Amerikaanse schatkist, en de vooraanstaande econoom Barry Eichengreen.
die worden ingevoegd in internationale obligatieleningen zouden in detail de procedures beschrijven voor het geval dat een soevereine staat zijn schuld moet herstructureren. De clausules zorgen voor een ordelijk en voorspelbaar proces. Zo zouden CACs een minderheid aan schuldeisers binden aan de uitkomst van een akkoord gesloten tussen de schuldenaar en een meerderheid van schuldeisers. Het nut van deze CACs ligt in de afschaffing van de unanimiteitsvoorwaarde en ontneemt bijvoorbeeld zogenaamde vulture funds de mogelijkheid om schuld op te kopen (tegen boomprijzen) en zich dan hard op te stellen, waarbij ze de rest van de partijen de facto gijzelen.
zowel schuldeisers als schuldenaars zijn weinig geneigd om deze CACs toe te voegen aan internationale obligatie-uitgiften. Toch toont empirisch onderzoek aan dat obligaties met CACs aantrekkelijk blijven voor de kopers. Voor de schuldenaar daarentegen verhogen de kosten door een stijging van de interestvoet.
die reden stelt Taylor twee oplossingen voor. Ten eerste kan het gebruik van CACs door ontwikkelingslanden bevorderd worden door ze een vereiste te maken voor elk land dat steun van het IMF zoekt. Ten tweede is het mogelijk aan landen die dergelijke clausules invoegen een lichte rentevermindering te geven wanneer zij lenen bij het IMF.
Het nadeel van CACs is dat zij enkel kunnen worden ingevoegd bij toekomstige obligatieleningen. De grote hoeveelheid uitstaande schuld komt dus niet in aanmerking. Enkel wanneer de schuld is afbetaald of indien deze wordt verlengd, kunnen CACs worden ingevoegd. Mexico is de pionier: in 2003 werd de eerste obligatielening met CACs uitgegeven, onder de wetgeving van New York.

Het alternatief van onafhankelijke arbitrage

Ondertussen wordt vooral vanuit NGOs en academische kringen een nog verregaander alternatief naar voren geschoven, het Fair and Transparent Arbitration Process (FTAP). De basisgedachte in dit voorstel is de internationalisering van hoofdstuk 9 van de Amerikaanse wet op het faillissement. Op basis hiervan krijgen gemeentebesturen en openbare instellingen met niet-betaalbare schulden bescherming tegen crediteuren. Deze wetgeving houdt ook rekening met de rechten van de werknemers en belastingbetalers. Zij krijgen inspraak in de herstructureringsprocedure en mogen, indien nodig, bezwaar aanteken tegen de uitkomst van het plan.
land zou een verzoek tot FTAP kunnen indienen bij de Verenigde Naties.
Meteen bij het indienen van het verzoek zou een onafhankelijke commissie opgericht worden en zou automatisch een stopzetting van alle externe schuldverplichtingen van het land volgen. Raffer geeft het voorbeeld van Indonesië waar in 1969 zeer snel een onafhankelijk maar bevoegd crediteur-debiteurenkader werd samengesteld en men tot een substantiële kwijtschelding van de schulden kwam. In het geval van Indonesië bestond de commissie uitzonderlijk uit één persoon, de Duitse bankier Hermann Joseph Abs, die unaniem werd aangesteld na overleg tussen schuldenaar en schuldeisers.
commissie moet bepalen welke schulden op een legale en correcte wijze zijn aangegaan; zij moet ook de civiele maatschappij in het proces betrekken en zorgen voor een symmetrische behandeling van alle schuldeisers. Geen enkele klasse van schuldeisers mag een voorkeurbehandeling genieten, dus ook niet internationale financiële instellingen als het IMF. Verder ziet de commissie toe op de bescherming van de mensenrechten van de bevolking van het land in kwestie. De afbetaling van schulden mag niet ten koste gaan van sociale dienstverlening. De commissie zorgt ervoor dat de schuldenaar en de schuldeisers een overeenkomst van schuldvermindering sluiten die eerlijk, rechtvaardig en haalbaar is, en waarbij het verlies wordt gedeeld tussen de partijen.

Het Trichet-voorstel als werkbaar alternatief?

Met het recente Trichet-voorstel biedt de Franse Centrale Bank een oplossing die zich bevindt tussen het SDRM en CACs. Het voorstel stelt een internationaal erkende gedragscode voor (Code of Good Conduct- CGC), een vrijwillige overeenkomst tussen de schuldenaar en een meerderheid aan schuldeisers om te onderhandelen in wederzijds vertrouwen. De CGC wordt op voorhand overeengekomen tussen de verschillende partijen en wordt ondersteund door CACs. Het SDRM zou worden gebruikt wanneer de onderhandelingen zouden mislukken of wanneer een minderheid aan schuldeisers niet wil meewerken. Het IMF speelt een belangrijke rol in de CGC-procedure. Zo is het IMF als enige verantwoordelijk voor de analyses van de duurzaamheid van de schulden.

Initiatieven in het kader van een verhoogde economische groei en menselijke ontwikkeling

Naast initiatieven gericht op internationale financiële stabiliteit heeft het IMF ook trachten in te spelen op een aantal initiatieven om economische groei en menselijke ontwikkeling te bevorderen. Zo onderschrijft het IMF mee de Millenniumdoelstellingen inzake ontwikkeling van de Verenigde Naties en is het een beetje schoorvoetend meegestapt in de procedure van armoedebestrijding, het Poverty Reduction Strategy Process. Binnen datzelfde kader heeft het fonds zijn oude concessionele faciliteit (ESAF) omgebogen tot de Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF) en is het IMF mede-initiatiefnemer van het voorstel tot schuldvermindering voor landen met een zware schuldenlast.
IMF is minder actief op het vlak van de governance van de internationale architectuur, meer bepaald met betrekking tot een meer evenwichtige vertegenwoordiging en zeggingsmacht van alle landen in het systeem. Een uitzondering hierop vormt de oprichting van de Groep van 20, een discussieforum waarin naast industrielanden ook de belangrijkste opkomende ontwikkelingslanden zetelen. Daadwerkelijke veranderingen aan de eigen beheersstructuur blijven vooralsnog uit.
De initiatieven op dit terrein blijven duidelijk een beetje in de marge van het mandaat liggen. Dit blijkt ook uit het feit dat deze activiteiten niet uit de gewone middelen van het IMF mogen gefinancierd worden, maar met vrijwillige bijkomende bijdragen. Het blijft de vraag of de deelname van het IMF aan herstructureringsoperaties via het PRGF niet moet afgebouwd worden en of het IMF zich voor deze landen niet beter zou concentreren op het verstrekken van beleidsadvies voor de materies die zijn kernmandaat en kerncompetenties aanbelangen, met name het monetaire en fiscale beleid en de financiële sector.

Conclusies

De financiële globalisering biedt vele kansen maar ook nieuwe risico’s. Het blijkt noodzakelijk nieuwe soorten financiële crisissen te voorkomen, maar daarbij is veel kritiek ontstaan op de werking van het internationale financiële systeem en de rol van het IMF. Meteen zijn er ook heel wat voorstellen gekomen tot hervorming van het systeem. Daarbij blijkt een grote overeenstemming te bestaan over de krachtlijnen van de noodzakelijke hervormingen. De centrale rol van het IMF hierin wordt herbevestigd, vooral als aanbieder van het globale publieke goed van de internationale financiële stabiliteit. Vanuit de natuur van zijn opdracht richt het IMF zich hier de jongste jaren meer op de grotere, verder ontwikkelde ontwikkelingslanden, die in staat zijn systemische proporties te verlenen aan voorkomende financiële crisissen. In dit kader heeft het IMF de jongste jaren heel wat initiatieven ontwikkeld. Algemeen gesteld kunnen deze initiatieven worden omschreven als een verbetering van het bestaande systeem, maar toch slagen zij er vooralsnog niet in om het globale publieke goed van de internationale financiële stabiliteit op een efficiënte en effectieve manier aan te bieden.
Daarnaast zou een goede internationale financiële architectuur een kader moeten scheppen om de kansen van financiële globalisering, in de vorm van verhoogde economische groei en menselijke ontwikkeling, maximaal te benutten. De rol van het IMF beperkt zich hier veeleer tot het leveren van beleidsadvies aan lidstaten op het domein van de kerncompetenties van de instelling.