De Washington consensus

Volgens de critici staat de Washington Consensus gelijk aan monetarisme, een extreme liberalisering van de kapitaalmarkt en het beperken van de overheid tot de ‘minimale staat’ bereikt is. Maar dat is helemaal niet de betekenis die de intellectuele vader van het begrip, John Williamson van het Institute for International Economics in Washington, eraan gaf.

Een consensus onder gematigde economen

Volgens John Williamson ligt de oorsprong van het begrip in een brede consensus onder gematigde economen, uit Latijns-Amerika en andere delen van de wereld, over de krachtlijnen van een verantwoord economisch beleid. De Washington Consensus omvatte een lijst met tien beleidsvoorstellen die aan George Bush senior voorgelegd werden, kort nadat Ronald Reagan begin 1989 het Witte Huis verlaten had. Het was de bedoeling het nieuwe presidentiële team ervan te overtuigen dat de meeste Latijns-Amerikaanse regeringen bezig waren met serieuze hervormingen en dus steun verdienden.
De Washington Consensus bestond uit de volgende voorstellen tot hervorming:”Fiscale discipline, nodig in een regio met een lange geschiedenis van begrotingstekorten in bijna alle landen, en op zichzelf een oorzaak van hoge inflatie en tekorten op de betalingsbalans. Inflatie treft vooral de lagere inkomens, want de rijken vinden altijd wegen om hun geld te parkeren.
“Een herschikking van de overheidsuitgaven op een ‘lage inkomensvriendelijke’ manier. Dat betekent onder andere geen subsidies die naar alle inkomensgroepen gaan, maar een gerichte steun aan basisonderwijs en basisgezondheidszorg.
“Een belastinghervorming, met een bredere belastingbasis en gematigde tarieven, zodat meer soorten inkomens belast worden.
“Het vrijmaken van de rentevoeten. Williamson zegt nu dat het verstandiger geweest was te spreken van financiële liberalisering en dat eraan had moeten toegevoegd worden dat er verschillende opvattingen zijn over de snelheid waarmee deze beleidslijn uitgevoerd moet worden.
“Een wisselkoers die de economie concurrentieel maakt en die ergens tussen de uitersten van een volledig flexibele en een vaste wisselkoers ligt. Een realistische wisselkoers draagt bij tot de uitvoer en ontneemt de elite de kans goedkoop luxeproducten in te voeren. Williamson erkent nu dat dit een illusie was, omdat het ‘officiële’ Washington een duidelijke keuze wilde van het IMF en de schatkist  ofwel een vaste wisselkoers (zoals in Argentinië) ofwel totale flexibiliteit.
“Vrijmaking van de handel, om de doelmatigheid van de economie te verhogen en de subsidiëring van beschermde nationale sectoren te verminderen.
“Liberalisering van de inkomende directe buitenlandse investeringen. Dat is niet hetzelfde als de vrijmaking van het kapitaalverkeer. Het betekent wel openheid voor buitenlandse bedrijven omdat die nieuwe technologie brengen en de nationale productiecapaciteit vergroten.
Maar die openheid kan samengaan met een controle op indirecte investeringen (de zogenaamde portefeuille-investeringen) en op leningen in het buitenland.
“Privatiseringen, omdat ze tot meer efficiëntie en lagere overheidsuitgaven kunnen leiden. Het was het enige ‘neoliberale’ idee dat volledig aanvaard werd. Later beklemtoonde Williamson dat alles afhangt van de manier waarop de privatiseringen gebeuren. Het kan een corrupt proces zijn waarbij een geprivilegieerde elite voor een schijntje het nationaal vermogen opkoopt. Maar als ze goed doorgevoerd wordt, brengt privatisering voordelen.
“Deregulering, om de toegang tot de markten voor nieuwe bedrijven te vergemakkelijken (meer concurrentie). Het was uitdrukkelijk niet de bedoeling de regels voor veiligheid of milieubescherming af te zwakken.
“Het vastleggen van eigendomsrechten, om de bedrijven uit de informele sector te helpen om te groeien tegen een aanvaardbare kostprijs.
Tijdens gastcolleges in Leuven in 2002 zie Dani Rodrik van Harvard University over de Washington Consensus: "het was een lijst van wat redelijke mensen tot hun overtuiging gemaakt hadden". Hijzelf voegde er nog de hervorming van de instellingen aan toe, dat wil zeggen meer flexibele arbeidsmarkten, een behoorlijk bestuur van bedrijven, goede sociale vangnetten en de strijd tegen corruptie.
De Washington Consensus ging om algemeen aanvaarde ideeën over macro-economische stabiliteit (het beperken van inflatie en overheidsschuld), de instelling van een markteconomie en openheid voor de wereldmarkt op het vlak van handel en buitenlandse investeringen. Williamson merkt op dat iedereen deze ideeën vanzelfsprekend vindt voor de hoge inkomenslanden (de lidstaten van de OESO). Er is dus geen reden om voor ontwikkelingslanden een soort ‘apartheidseconomie’ te prediken, met een hoge inflatie (zogezegd om de investeringen te vergemakkelijken), een leidende rol voor staatsbedrijven bij de industrialisering, invoervervanging en een bescherming van de eigen economie. De consensus onder mainstream economen was dat de tijd voor deze ideeën voorbij was.

Wat de Washington Consensus niet was

De bedenkers van de Washington Consensus vroegen geen volledige vrijmaking van de kapitaalmarkten, geen toepassing van de principes van de aanbodeconomie (de zogenaamde reaganomics) en geen beperking van de overheidstussenkomsten op het gebied van openbare diensten en inkomensherverdeling. Die interpretatie werd opgedrongen door conservatieve ideologen en marktfundamentalisten.
is een fundamenteel verschil tussen het vrijmaken van de handel en van het kapitaalverkeer. Een vrije handel in goederen en diensten zal de efficiëntie van de economie en de economische groei bevorderen. Handelsstromen worden niet zo vlug verlegd, omdat ze gebaseerd zijn op investeringen in bedrijven en op comparatieve voordelen  en die worden niet van de ene dag op de andere ongedaan gemaakt. Maar vrijheid van kapitaalverkeer, met uitzondering van de directe investeringen in bedrijven, is van een andere orde omdat er veel meer risico’s aan verbonden zijn.
Waarom zijn financiële markten zo risicogevoelig? Het zijn markten voor activa of waarden (assets) waarmee een toekomstige geldstroom over verschillende jaren gemoeid is. Wie belegt in een tienjarige obligatielening van de Argentijnse staat, verwacht elk jaar een intrestbetaling en op het einde van de looptijd de terugbetaling van het kapitaal. Hij of zij trekt dus een wissel op de toekomst.
verschuivingen in de verwachtingen over die toekomst zullen een verrassend groot effect hebben op de waarde van activa. Financiële specialisten kunnen dit in ingewikkelde formules gieten, maar het komt erop neer dat bijvoorbeeld een verwachte toename van de jaarlijkse winst van een bedrijf met één procent een verhoging van de prijs van het aandeel met 25 procent verantwoordt. Hetzelfde geldt voor een belegging in Argentinië. De verwachting dat de intrest niet op tijd betaald zal worden, doet de waarde van de obligatie de kelder induiken.
prijzen van activa zijn dus een gok met een verre en onzekere toekomst en daarom veranderlijk en instabiel. De reacties van de investeerders op deze onvoorspelbaarheid verergeren het probleem. Omdat de informatie over de toekomstige waarde van de belegging moeilijk te vinden is en weinig zekerheid biedt, zullen beleggers veel belang hechten aan de reacties van andere beleggers. Dat kan in het beste geval nieuwe en nuttige informatie opleveren, maar af en toe leidt die reactie tot massahysterie en kuddegedrag, tot overmatig optimisme of overdreven pessimisme.
Een goed voorbeeld vinden we in de stijging in de jaren 1990 van de aandelen van de ‘dotcombedrijven’ (die actief waren op het vlak van internet en informatie- en communicatietechnologie). Velen geloofden de verhalen over een onbeperkte en crisisvrije groei van de new economy. De aandelenkoersen stegen tot buitensporige hoogten en een bitter ontwaken kon niet uitblijven.
inherente instabiliteit wordt nog vergroot door het ‘hefboomeffect’. Dankzij een ruime en vrije kapitaalmarkt kunnen beleggers hun weddenschap met de toekomst aangaan met geleend geld. Dat is het hefboomeffect: je zet een klein deel van je eigen spaargeld in en vergroot de omvang van je belegging vele malen met geleend geld. De financiële markten trekken jonge en vindingrijke mensen aan (de masters of the universe van Tom Wolf) die altijd nieuwe wegen vinden om het hefboomeffect te vergroten en nog meer risico’s te nemen. Met een schuld van tien miljoen euro failliet gaan is niet moeilijker dan met een schuld van tienduizend euro.
zijn er de oorzaak van dat fouten op de financiële markten ernstige gevolgen hebben. Een verlies op één belegging of moeilijkheden in één bank kunnen een lawine van negatieve gevolgen veroorzaken. Neem een bank die te veel leningen heeft toegestaan aan een groot bedrijf in moeilijkheden. Als het bedrijf niet kan betalen, moet de bank provisies aanleggen voor dat verlies. Het eigen kapitaal van de bank wordt aangetast en uit voorzorg zal de bank geneigd zijn leningen aan andere bedrijven in te vorderen of te beperken. Dan komen die andere bedrijven weer in moeilijkheden en brengen wellicht andere banken (waar ze ook geleend hebben) in de problemen. We krijgen dan kredietschaarste en zelfs gezonde bedrijven worden hierdoor getroffen.
ën met een vrij kapitaalverkeer met de rest van de wereld zijn dus risicogevoelig. Door de geografische afstand en door verschillen in taal, cultuur en juridische systemen is er al onzekerheid voor de beleggers. Daarbij komt dan nog het wisselkoersrisico. Landen met een stabiele economie en een redelijk werkende controle op de banken en op de beurs zullen toch nog voordeel halen uit vrij internationaal kapitaalverkeer. Maar voor de meeste landen is ‘let capital fly where it may’ een slecht beleidsadvies. Het risico op verkeerde inschattingen of fouten is immers te groot en de straf voor fouten (een ineenstorting van de wisselkoers of andere crisisverschijnselen) treft niet alleen de beleggers maar de hele economie. De financiële sectoren moeten dus op een intelligente manier gereguleerd worden, nationaal zowel als internationaal, en de vrijmaking moet geleidelijk aan gebeuren. Het verste dat mainstream economen, of ‘liberale’ economen in de Angelsaksische betekenis van het woord, in hun adviezen komen, is dit: laat het kapitaalverkeer dat verbonden is met de goederenhandel en met directe investeringen van bedrijven vrij, maar controleer of beperk de indirecte investeringen en de leningen in het buitenland.

De ruzie van Washington

De Washington Consensus heeft voor Latijns-Amerika niet de verwachte resultaten opgeleverd. Williamson ziet hiervoor drie redenen. De eerste reden is de reeks van financiële crisissen, te beginnen met de Mexicaanse ‘tequilacrisis’ van 1995 en (voorlopig?) eindigend met de Argentijnse rampjaren 2000-2003. De verantwoordelijkheid hiervoor is verdeeld. Regeringen hebben beleidsfouten gemaakt, zoals blijvend hoge overheidstekorten. Het IMF heeft totaal onaangepaste maatregelen gesteund, zoals de koppeling van de nationale munt aan de dollar en de voorbarige vrijmaking van het kapitaalverkeer.
Ten tweede zijn sommige hervormingen onvoltooid gebleven. Dat geldt volgens Williamson in elk geval voor de hervorming van de arbeidsmarkt. Die markt bleef sterk dualistisch, met een juridische bescherming voor een minderheid van de arbeiders in de formele sector en een grote meerderheid die aangewezen is op de niet-beschermde informele sector.
derde reden ligt in de beperkingen van de oorspronkelijke Washington Consensus. Die was gericht op het versnellen van de economische groei zonder de inkomensverdeling ongelijker te maken. Vandaag moet de ambitie verder reiken: de inkomensverdeling meer gelijk maken, zonder een negatief effect op de groei. De aanbevelingen van 1990 blijven geldig, maar moeten vervolledigd worden met inkomensherverdelende maatregelen. Voorbeelden hiervan worden opgesomd in een rapport van Nancy Birdsall. Fiscale discipline en het vermijden van sterke ups en downs van de conjunctuur zijn noodzakelijke voorwaarden. Wanneer de openbare uitgaven niet onder controle blijven, zullen vooral de lagere inkomens en de middenklassen getroffen worden. Economische schokken zijn enkel te vermijden door een verstandig economisch beleid, zoals samengevat in de oorspronkelijke Washington Consensus van 1990.
daarbovenop moeten herverdelende maatregelen komen. Tijdens crisissen moeten de sociale vangnetten automatisch in werking treden, bijvoorbeeld openbare werken om werklozen te helpen en subsidies aan families om de kinderen op school te houden. Een heroriëntering van de openbare uitgaven voor onderwijs is dringend gewenst: minder voor het hoger onderwijs en meer voor het basisonderwijs. De belastingen mogen niet enkel geheven worden op het verbruik, want dan treffen ze vooral de lagere inkomens en het maakt de belastinginning regressief. Kleine bedrijven moeten meer kansen krijgen via de bescherming van het eigendomsrecht en de toegang tot informatie en dienstverlening. Er moet een einde komen aan de praktijk van kredietverlening aan insiders, waarbij staatsbanken enkel leningen toestaan aan grote bedrijven van politieke vrienden. Het arbeidsrecht bevat tegelijk te veel regels en biedt te weinig bescherming. De regels ontmoedigen het scheppen van arbeidsplaatsen en het gebrek aan sociale bescherming staat de arbeidsmobiliteit in de weg.
In Latijns-Amerika moeten de vakbondsrechten beter beschermd worden, maar de vakbonden moeten democratischer en politiek onafhankelijk worden. De regeringen moeten actief discriminatie tegengaan en het oude strijdpunt van de landhervorming op een nieuwe leest schoeien, minder gecentraliseerd en bureaucratisch, met meer aandacht voor de participatie van de bevolking en voor de toegang tot krediet. De openbare diensten zoals de gezondheidszorg moeten gericht worden op de lagere inkomensgroepen.
De positieve effecten van een verantwoord macro-economisch beleid en van inkomensherverdelende maatregelen zullen versterkt worden wanneer er een einde komt aan het protectionisme in de rijke landen. De bescherming van landbouw en textiel in het Westen vergroot de armoede en de inkomensongelijkheid in Latijns-Amerika  het afbouwen van die bescherming zal positieve effecten hebben.

Een verbeterde Washington Consensus

Dani Rodrik van Harvard is één van de promotoren van een verbeterde Washington Consensus. Daarin ligt de nadruk op het belang van de institutionele onderbouw en van goed werkende overheidsinstellingen als infrastructuur voor de markteconomie. De basis hiervan is de theorie die goed werkende overheidsinstellingen ziet als de belangrijkste motor van een stabiele economische groei op lange termijn. Hierna volgt een vergelijking van de oorspronkelijke en de verbeterde Washington Consensus.

Oorspronkelijke Washington Consensus	Verbeterde Washington Consensus
fiscale discipline	De lijst van het origineel + wettelijke en politieke hervormingen
heroriëntering overheidsuitgaven	regulerende instellingen
belastinghervorming	maatregelen tegen corruptie
liberalisering kredietsysteem	flexibiliteit van de arbeidsmarkt
een competitieve wisselkoers	overeenkomsten in de WTO
openheid voor handel	normen voor het financieel systeem
openheid voor directe buitenlandse investeringen	voorzichtige opening kapitaalrekening
privatiseringen	een duidelijk wisselkoersstelsel
deregulering	sociale vangnetten
duidelijke eigendomsrechten	armoedebestrijding

De vraag blijft: wat is nu echt prioritair in deze lange lijst van institutionele veranderingen? Vele van die kwaliteitsvolle instellingen zijn ook in Europa en in de Verenigde Staten van vrij recente datum en misschien veeleer het resultaat van economische groei dan een voorwaarde tot groei. Volgens Rodrik blijft de ‘investeringsstrategie’ van een land de sleutelvariabele: investeringen in menselijk kapitaal (onderwijs en gezondheidszorg), in de publieke infrastructuur en in sociale, politieke en economische stabiliteit.

Literatuur

NANCY BIRDSALL en AUGUSTO DE LA TORRE, Washington Contentious: Economic Policies for Social Equity in Latin America, Carnegie Endowment for International Peace and Inter-American Dialogue, Washington, 2001.
TOM DIEUSAERT, Koffie en cola  Latijns-Amerika in tijden van globalisering, 11.11.11 en Globe, 2003.
DANI RODRIK, The global governance of trade as if development really mattered, UNDP, Trade and Sustainable Human Development Project, New York, 2001.
DANI RODRIK, The new global economy and the developing countries - Making openness work, Overseas Development Council, Washington, 1999.
THE ECONOMIST, A cruel sea of capital  A survey of global finance, 3 mei 2003.
JOHN WILLIAMSON, What Washington means by policy reform, Institute for International Economics, Washington, 1990.
JOHN WILLIAMSON, Did the Washington Consensus fail? Toespraak in het Center for Strategic and International Studies in Washington, 6 november 2002.