Het internationaal monetair fonds: een grote mond en kleine oren

Dat belet niet dat de grote financiële crises van de jaren 1990 en de brede kritiekgolf na 1998 hun sporen hebben nagelaten op het IMF. Het fonds heeft zwaar geïnvesteerd in public relations en imago en sleutelde noodgedwongen ook echt aan enkele gewraakte onderdelen van zijn concrete werking.
De kritiek van NGOs op het IMF betekent overigens niet dat zij het belang van de organisatie onderschatten of dat zij de internationale financiële instellingen overbodig vinden. De campagnes van de voorbije jaren vroegen precies instellingen die een sterke omkadering geven aan het kapitaalverkeer en die controles en een bindende regelgeving voorzien voor landen en privé-actoren. Vooral omdat het IMF die rol niet speelt, dragen de NGOs het fonds niet in het hart. Het IMF dereguleert meer dan het reguleert, dwaalt vaak ver af van zijn oorspronkelijke mandaat en treedt rigide en dogmatisch op. Daarbij rolt het met zijn spieren tegenover zwakkere ledenlanden en laat het machtige leden die in de fout gaan grotendeels ongemoeid.
We overlopen hier kort enkele van de belangrijkste karaktertrekken van het fonds. We hebben het daarbij meer over de manier waarop het fonds optreedt dan over de pure inhoud van de verschillende werkterreinen. Die komt in detail aan bod in de andere artikelen van dit cahier.

Te belangrijk?

Het IMF speelt een belangrijke rol in de Noord-Zuidverhoudingen. Vriend en vijand zijn het daarover eens. Het fonds heeft een sleutelpositie in het internationaal schuldenbeleid. Het is zelf een grote schuldeiser en kredietverlener. Samen met de Wereldbank en de grote ledenlanden bepaalt het de criteria en het kader voor schuldverlichting én ook de voorwaarden die eraan worden verbonden. Een voorafgaand akkoord met het IMF is voor de meeste Derde Wereldlanden trouwens een noodzakelijke voorwaarde voor schuldverlichting door andere kredietverleners. Ook toekenning van ontwikkelingshulp is in de voorbije twintig jaar steeds afhankelijker geworden van het goedkeuringsstempel van het fonds.
Het IMF houdt toezicht op het financieel en monetair beleid van zijn leden. Dat gebeurt onder andere via de zogenaamde artikel-4-consultaties. Die ‘controles’ zijn er ook voor rijkere IMF-leden. De beoordeling en aanbevelingen die daaruit volgen, worden meestal wel grondig bekeken, maar zijn niet bindend.
Het IMF modereert de internationale discussie over de nieuwe financiële architectuur die in de toekomst financiële crises zou moeten helpen voorkomen. Het fonds speelt een voortrekkersrol in het aanhalen van de banden tussen de ‘Bretton Woodsinstellingen’ (de Wereldbank en het IMF zelf) en de Wereldhandelorganisatie. Niet toevallig wil het fonds de komende jaren in zijn voorwaardenbeleid nog meer aandacht besteden aan het handelsluik. Een betere coördinatie lijkt een zegen, maar een nog nauwere samenwerking tussen twee organisaties met een overdreven liefde voor de markt als IMF en WTO zou wel eens een nachtmerrie kunnen worden voor andersglobalisten.
Het fonds bepaalt mee het denken rond de internationale economie. Jarenlang was het IMF de fervente verdediger van een extreme en nogal selectieve versie van de zogenaamde ‘Washington Consensus’. In de praktijk kreeg het zowat een monopolie over het uittekenen van het macro-economisch beleid voor Derde Wereldlanden. Dat blijft ook het geval in het tijdperk van de Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP), waarmee een regering in principe zelf plant hoe ze de armoede bestrijdt en ontwikkeling op gang brengt.

Het IMF kleurt buiten de lijnen

Volgens veel critici moet het IMF als een goede schoenmaker bij zijn leest blijven en zich niet bemoeien met werkterreinen waarvoor het geen ervaring en eigenlijk ook geen mandaat heeft. Zij verwijzen hiermee in de eerste plaats naar de verschuiving van de min of meer marktconforme kredietverlening op korte termijn voor tijdelijke betalingsbalansproblemen naar de financiering tegen lage rente via faciliteiten voor arme lidstaten zoals de Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF) (de vroegere ESAF) op middellange termijn (tot tien jaar). Daarmee komt het IMF in het vaarwater van de ontwikkelingsfinanciering op lange termijn. Dat is voor het fonds onbekend terrein en behoort veel meer tot het domein van de Wereldbank en de bilaterale donoren.
De critici verwijzen ook naar het breed gamma voorwaarden dat in het gangbare voorwaardenbeleid wordt gehanteerd. Het IMF beoogt in eerste instantie een macro-economische stabilisatie. In de loop van de voorbije twintig jaar is het lijstje voorwaarden bij schuldenakkoorden sterk aangedikt met eisen en criteria die buiten het expertiseveld van het IMF liggen. Het gaat om politieke voorwaarden met betrekking tot behoorlijk bestuur en decentralisatie, maar ook om nieuwe vereisten aangaande de aard van overheidsuitgaven (minder militaire kosten, enzovoort). Dit zijn op zich best wenselijke doelstellingen, maar het is wel de vraag of de beoordeling van prestaties van betrokken regeringen terzake kan worden overgelaten aan het IMF. Onder druk van de kritiek is het IMF zijn eigen voorwaardenpakket trouwens gaan afslanken tot de terreinen waar een geloofwaardig oorzakelijk verband te leggen is tussen de gestelde voorwaarden en het vooropgestelde macro-economische doel.

Economisch bevooroordeeld en sociaal blind

Het IMF kiest voor een doorgedreven versie van de kapitalistische markteconomie. Dat betekent onder andere dat privatisering, deregulering en handelsliberalisering vaste elementen zijn van het voorwaarden- en voorstellenpakket. Op zich is het al niet vanzelfsprekend dat een internationale instelling onversneden opteert voor één economisch en maatschappijmodel zonder rekening te houden met andere maatschappelijke opties. Al moet je wel weten dat er op dit moment weinig echt afwijkende stemmen te horen zijn in het koor van de internationale instellingen. Erger nog is dat het IMF bij het uittekenen van zijn macro-economische voorschriften ook binnen de kapitalistische logica erg weinig ruimte laat voor discussie en uiteenlopende opties. De voorschriften worden eigenlijk nog altijd gedicteerd en zijn vaak te weinig afgestemd op de specifieke noden van de betrokken landen en regio’s. Daardoor verkleint de kans op succes.
Het IMF is sociaal blind. Het heeft traditioneel weinig oog voor sociale kwesties, zelfs als het gaat om de mogelijke gevolgen van zijn beleid. De beschuldigingen zijn vaak niet uit de lucht geweest: het fonds zou anti-overheid, anti-armen en anti-vrouwen zijn en nog veel meer. De beschuldigingen werden gestaafd met pijnlijke verhalen over de achteruitgang van het onderwijs, de gezondheidszorg, enzovoort. De sociale blindheid van het IMF heeft te maken met de macro-economische specialisatie van het fonds. Economische en financiële mechanismen op hoog niveau zijn doorgaans ver verwijderd van de dagelijkse sociale beslommeringen van de bevolking, ook al hebben ze er vaak akelig veel mee te maken.
Verder ligt de blindheid ook aan de cultuur van het fonds, dat zeker tot 1999 zijn ‘sociale contacten’ in schuldenlanden beperkte tot dure hotels en gesprekken met ministers en hoge ambtenaren van economische ministeries.
Ten slotte is de blindheid ook toe te schrijven aan het geloof in de quasi automatische weldaden van de markt. Het klinkt wat primitief, maar in de feiten gaat het IMF er nog altijd sterk van uit dat wat goed is voor de markt, ook goed is voor de mens. Al geeft het fonds wel toe dat je op korte termijn, tijdens de overgangsperiode, ook aandacht moet hebben voor groepen die buiten de prijzen vallen. Wanneer de leiding van het IMF en de Wereldbank in 1999 aankondigde dat armoedebestrijding de focus bij uitstek moest worden van het aanpassings- en hervormingsbeleid, was dat voor heel wat IMF-personeelsleden niet gemakkelijk te slikken.

Kleine oren

Het IMF drijft op de macht van de grote lidstaten, zoals de VS, Japan en de landen van de Europese Unie. Het voelde zich in het verleden dan ook niet verplicht om te luisteren naar mindere goden. Daardoor heeft het fonds belangrijke alarmsignalen gemist en ging het op essentiële punten van zijn werking nodeloos in de fout.
Het IMF luisterde te weinig naar de leden uit de Derde Wereld, die nu ‘genieten’ van het grootste deel van de IMF-werking. Oorspronkelijk was het fonds opgericht om het betalingsverkeer tussen de toen vooral westerse lidstaten in goede banen te houden. Met het opgeven van het goud als standaard voor de dollar in 1971 spatte de monetaire orde waarover het IMF het toezicht had uit elkaar. Het IMF werd zowat technisch werkloos. Het kreeg eigenlijk pas een nieuwe volwaardige job toen het na 1982 samen met de Wereldbank de leiding mocht nemen in het internationale schuldenbeleid. Het kreeg in die tijd vooral te maken met vrijwel bankroete economieën uit de Derde Wereld. In de jaren 1980 en 1990 was de arrogantie van het IMF spreekwoordelijk. Het overleg met de betrokken landen was geen dialoog, maar kwam neer op een dictaat. Het fonds hanteerde onder andere daardoor te gemakkelijk een standaardmedicijn die in heel uiteenlopende omstandigheden op bijna identieke manier werd toegepast. Het nam immers niet de moeite om na te gaan of de lokale politieke en sociale verhoudingen op zijn minst compatibel waren met de geplande economische hervormingen. De gevolgen waren vaak desastreus.
Het IMF luistert ook niet naar andere internationale instellingen. Het IMF is een gespecialiseerde instelling binnen het kader van de Verenigde Naties. Dat betekent dat het door een stippellijn verbonden is met de andere VN-organisaties, maar dat het geen verantwoording hoeft af te leggen tegenover de algemeen secretaris of de Algemene Vergadering van de VN. In de praktijk beschouwt het IMF enkel de Wereldbank en de Wereldhandelsorganisatie als min of meer gelijkwaardige instellingen. Voor de rest van de VN-familie heeft het fonds al vaak onverschilligheid, minachting en zelfs een onversneden allergie betoond (zoals in het geval van UNCTAD, de VN-conferentie over Handel en Ontwikkeling).
Ook hierdoor zijn kansen op juistere analyses en deugdelijker remedies verloren gegaan. UNCTAD had in de Trade and Development Reports vóór 1997 voorspeld dat er grote financiële crises zouden volgen, en waarom. Maar het IMF hield zich doof en bleef aandringen op een snelle en grondige liberalisering van de kapitaalrekeningen van de Aziatische groeilanden. Maleisië, dat tegen de zin van het IMF kapitaalcontroles oplegde, werd op de jaarvergadering van IMF en Wereldbank in 1998 aan de schandpaal gespijkerd. De crisis gaven UNCTAD en Maleisië gelijk.
Het IMF toonde hetzelfde soort doofheid in de discussie over de rol van buitenlandse investeringen. Het fonds ging ervan uit dat buitenlandse investeringen per definitie de groei van het nationaal inkomen van een land bevorderen en dat daardoor ook de welvaart van de bevolking van het betrokken land verhoogt. Vanaf het midden van de jaren 1990 stelde het IMF zelfs dat schuldkwijtschelding en ontwikkelingshulp bijna onbelangrijk werden door de spectaculaire toename van de inkomende buitenlandse investeringen in de Derde Wereldlanden.
UNCTAD bracht belangrijke nuances bij deze stelling aan en stelde dat de vraag of investeringen al dan niet gunstig waren, sterk afhing van de aard ervan. Investeringen om een concurrerend bedrijf over te nemen en nadien te sluiten hebben een andere impact dan investeringen in het opstarten van een nieuwe economische activiteit met een grote toegevoegde waarde. Bovendien wees UNCTAD op de sterke concentratie van de nieuwe buitenlandse investeringen in een handvol Derde Wereldlanden (vooral China) en op het feit dat heel wat van de investeringsstromen naar de Derde Wereld (in sommige jaren tot drie vierde) geen verse investeringen zijn, maar dat het gaat om fusies of overnames. Het duurde erg lang voor het IMF enigszins rekening hield met deze feiten.
Het IMF luistert ook al niet naar de NGOs in Noord en Zuid. NGOs hebben de waarheid zeker niet in pacht. Qua studiecapaciteit zijn het lilliputtertjes. Toch kwamen zij soms, via de sterke band met het ‘terrein’ of door eenvoudige optelsommetjes, tot moeilijk te weerleggen kanttekeningen bij het beleid en de praktijken van het fonds. Partnerorganisaties uit het Zuiden zijn ‘bevoorrechte’ getuigen van het sociaal falen van de aanpassingsprogramma’s. Telkens wanneer de internationale instellingen in het verleden beweerden dat het schuldenprobleem onder controle en in principe opgelost was, toonden de NGOs en de internationale netwerken snel aan dat ook de nieuwste kwijtscheldingsmenu’s zouden tekortschieten. Het blijft jammer dat het fonds de fouten vaak veel te laat heeft toegegeven en dat het de noodzakelijke bijsturing slechts met tegenzin en mondjesmaat heeft uitgevoerd.
Het ergste is wellicht dat het IMF bij het uittekenen van programma’s of het opleggen van beperkingen aan landen te weinig luistert naar de realiteit. Enkele voorbeelden. Schuldenlanden hebben zich keer na keer geëngageerd om onrealistische IMF-doelstellingen te halen. Een land in de rode cijfers is desnoods bereid om eender wat te beloven als er op korte termijn maar vers geld binnenkomt. Maar waarom heeft het IMF, dat toch goed geplaatst is om de financiële draagkracht van landen in te schatten, dit spel meegespeeld? Het resultaat was een desastreuze stop and go-politiek. In overleg met het IMF treedt een akkoord in werking met onhaalbare doelstellingen. Bij de eerste of tweede controle valt het land door de mand en wordt het akkoord opgeschort. Na verloop van tijd en moeizame onderhandelingen wordt een nieuw akkoord afgesloten dat een tijdje werkt en dan herbegint de hele cyclus opnieuw.
De inzet van het huidige schuldenbeleid is het terugbrengen van de schuld tot een ‘betaalbaar’ (sustainable) niveau. Het IMF en de Wereldbank zijn lang systematisch overoptimistisch geweest bij het berekenen van deze debt sustainability, onder andere door het inbrengen van veel te gunstige groeivooruitzichten voor de export van de betrokken landen. De NGOs wezen op deze vergissing, maar je hoefde dan ook niet echt een profeet te zijn om te voorzien dat grondstoffenafhankelijke landen weinig kans maakten op een spectaculaire groei van hun exportinkomen.
Het IMF heeft ook altijd weinig rekening gehouden met actief of passief politiek verzet tegen de hervormingsprogramma’s, ook al wist het vaak dat de belangen van bepaalde groepen zouden worden aangetast en dat de kans op een hevige reactie groot was.
Los van de principiële voor- en tegenargumenten was het IMF bij privatiseringsmaatregelen vaak te optimistisch over de kwaliteit van de privé-sector in de Derde Wereldlanden. Tegenover een overbureaucratische en onproductieve overheid staat maar zelden een goed georganiseerde en perfect efficiënte privé-sector. Soms vertoont hij maffiose trekjes of heb je te maken met dubieuze figuren uit de politieke toplaag die zich snel tot privé-ondernemer gerecycleerd hebben.

Dogmatisch

In de jaren 1980 en 1990 ging het IMF erg dogmatisch te werk. Het gaf blijk van een marktfundamentalisme dat enkel te temperen en enigszins open te breken bleek door harde schokken zoals de Aziatische crisis van 1997. Dogmatisch betekent in dit geval dat het IMF zijn principes en voorschriften niet genoeg toetst en aanpast aan de realiteit. Ze worden hard en onverkort toegepast, ook al zijn er vanuit de politieke, economische of sociale realiteit van het betrokken land duidelijke tegenindicaties. Het IMF is daarin nog veel minder soepel dan de Wereldbank. Bij koerswijzigingen zoals de instelling van het HIPC-systeem voor de landen met een laag inkomen en een hoge schuld (Heavily Indebted Poor Countries), of de bekering tot armoedebestrijding in 1999, was er telkens veel druk en onderhandelingen vanuit de Wereldbank nodig om het fonds over de streep te trekken.
Het dogmatisme is een logisch gevolg van de kleine oren en is bovendien enkel mogelijk door de machtspositie van het fonds. Het IMF kan ongestraft de duimschroeven aandraaien bij Derde Wereldlanden die relatief weinig macht en stemmen hebben. Zolang het fonds de belangen van de machtige leden niet schaadt, wordt het niet teruggefloten of kan het zelfs rekenen op applaus op de tribune. Het schulden- en aanpassingsbeleid met de korte leibandpolitiek van het IMF tegenover de landen van de Derde Wereld is daarvan een schoolvoorbeeld. Toen het IMF in 1997 ook volgens heel wat ‘respectabele’ economen klunzig tussenkwam in de Aziatische financiële crisis, regende het wel protest en bakkenvol kritiek. Daar hadden we immers te maken met een diepe, mogelijk zelfs systeembedreigende crisis in strategisch belangrijke landen.
Je moet het IMF meegeven dat het zich doorgaans snel van klappen herstelt. Ook wanneer het op een bepaald terrein zwaar heeft geblunderd, eist het vaak, na een korte boeteperiode, weer de stuurknuppel op. Na de dramatische Aziatische crisis en de zware kritiek op zijn eigen rol manoeuvreerde het fonds zich toch zonder al te veel tegenwind in een coördinerende rol voor de discussie over de nieuwe financiële architectuur. Ook dat is alleen mogelijk omdat de grote broodheren het fonds sparen zolang het hun belangen dient. Jozef Stiglitz, ex-topeconoom van de Wereldbank, was daarover zeer scherp: “Het IMF dient niet meer de belangen van de wereldeconomie, wel die van de financiële wereld. De liberalisering van de financiële markten heeft misschien niet geleid tot meer stabiliteit, maar ze heeft alleszins enorme nieuwe markten opengebroken voor Wall Street. Als je er bij een onderzoek van het IMF zou van uitgaan dat het zijn bedoeling is om de belangen van de financiële wereld te behartigen, zie je ineens wél de zin van interventies die nu tegenstrijdig en intellectueel incoherent lijken.”

Selectief dominant

Het IMF kan maatregelen opleggen aan landen, maar niet aan allemaal. Dat is een fundamentele constructiefout van het fonds. Het heeft echt macht tegenover schuldenlanden in de Derde Wereld met betalingsproblemen die noodgedwongen bij het IMF gaan aankloppen. Voor deze landen is een behandeling door het IMF niet alleen nodig om kredieten van het fonds te verkrijgen, maar ook om aanspraak te kunnen maken op schuldherschikking of -kwijtschelding, of op geld van andere donoren en kredietverleners. In hun geval kan het IMF bindende voorwaarden aan leningen koppelen. In principe is de regel: hoe hoger de financiële tussenkomst van het IMF (in verhouding met de ledenbijdrage van het land aan het IMF), hoe strenger de voorwaarden. Die voorwaarden kunnen gaan over het beperken van de inflatie, het duur maken van krediet, de waarde van de nationale munt, het snoeien in importtarieven of consumptiesubsidies, de afbraak van overheidsmonopolies, de boekhoudkundige transparantie van overheidsbanken en ministeries, enzovoort.
Tegenover rijke landen die hun financiële zaakjes kunnen regelen op de gewone kapitaalmarkt, heeft het fonds die macht niet. Ook op grote privé-actoren zoals banken, verzekeringsmaatschappijen, pensioen- en beleggingsfondsen heeft het IMF weinig of geen greep. In hun geval werkt het fonds met aanbevelingen, vrijblijvende codes of met voorbeelden van best practices, die de regering of bedrijfsleiding in kwestie tot een beter gedrag zouden moeten verleiden. Veel indruk maakt dat doorgaans niet.
Je zit dus met een dubbele asymmetrie. Het fonds heeft veel macht over arme landen waarvan het beleid nauwelijks impact heeft op de wereldeconomie. Het heeft geen greep op de landen en de privé-actoren die bepalend zijn voor de gezondheidstoestand van die economie. Het fonds is met andere woorden braaf tegen de baas en bot tegen de knecht. De centrale bank van de VS kan dus rustig haar basisrente verhogen of verlagen in functie van de Amerikaanse belangen, ook al betekent de maatregel een aderlating voor andere landen. Het fonds staat erbij en kijkt ernaar.

Een kleine maar machtige vriendenkring

Bij kritiek verwijzen ambtenaren van het IMF graag naar de uiteindelijke verantwoordelijkheid van de lidstaten. Die bepalen tenslotte het beleid, via het Uitvoerend Bestuur en het Internationaal Monetair en Financieel Comité . Op zich is dat correct. Al mag je de impact en de eigen rol van het apparaat in een organisatie als het IMF niet onderschatten.
Maar toch, hoe komt het dat kritiek zo moeilijk doordringt tot de hogere regionen van het fonds en daar zo zelden ernstig wordt genomen? Er zitten nogal wat organisatorische beperkingen op de inbreng die de lidstaten in het fonds kunnen hebben. Slechts een handvol grote landen heeft er een zetel en kan op vergaderingen van de Raad van Bestuur onversneden het eigen standpunt verdedigen. De meeste landen zitten in soms zeer heterogene stemgroepen. België zit onder andere samen met Turkije, Wit-Rusland en Kazachstan. Commentaren vanuit dergelijke stemgroepen worden al gauw een slappe mengeling van uiteenlopende standpunten en belangen.
Nog ‘beperkender’ is de greep van de ministeries van Financiën op de vertegenwoordiging van landen binnen het fonds. Ook binnen de overheid van westerse landen is niet iedereen per definitie enthousiast over het IMF. Een ministerie van Ontwikkelingssamenwerking of Buitenlandse Betrekkingen schat de rol van het IMF vaak anders in dan het departement Financiën. Toch zijn het de ministeries van Financiën (of de nationale banken) die pakweg 95 procent van de vertegenwoordigers bij het IMF leveren. De meeste daarvan zijn hondstrouw aan de instelling en zijn wat marktconformiteit betreft zelfs ‘katholieker dan de paus’. In de praktijk krijg je dan ook een soort ongezonde alliantie van de IMF-top, het IMF-secretariaat en een dunne laag van vertegenwoordigers van de Financieministeries van lidstaten. Die delen een sterk gelijkaardige cultuur en ideologie en hebben de neiging om elkaar te sparen en te verdedigen.

Wie controleert de controleur?

Door dat alles laat ook de controle op het IMF te wensen over. Vragen over het beleid van het IMF of over de manier waarop de eigen vertegenwoordigers al dan niet zijn tussengekomen in belangrijke discussies binnen het fonds, vormen zelden een heet onderwerp in een regering, een kernkabinet of een parlement. Ook in België is er weinig of geen systematisch gedeelde informatie over het IMF en de rol die onze vertegenwoordiger daar speelt. De schaarse rapporten daarover blijven doorgaans steken in het kleine kringetje van het kabinet en de administratie van Financiën en de Nationale Bank. En toch gaat het om een beleid dat rechtstreeks kan ingrijpen op de levensomstandigheden van miljoenen mensen en dat de pure ‘financiële’ aangelegenheden ver te buiten gaat. Zeker nu het IMF ook ‘armoedebestrijding’ in zijn vaandel schrijft, lijkt het logisch dat de ministeries van Ontwikkelingssamenwerking of Sociale Zaken een stem in het kapittel krijgen. Voor België zou het beleid tegenover het IMF alvast gebaat zijn bij een verplichte jaarlijkse rapportering aan het parlement en bij een verplichte betrokkenheid van het departement Ontwikkelingssamenwerking.

Alles kan beter

Wie kritiek wil leveren op het IMF of de werking ervan wil beïnvloeden, doet er goed aan om te vertrekken van een geactualiseerde en accurate analyse van woord en daad van de organisatie. Want vooral sinds 1999 is er heel wat veranderd in de stijl en het jargon van het fonds. We sommen hier even de belangrijkste koerswijzigingen en metamorfoses op.
-In 1996 werd het HIPC-systeem voor de behandeling van lage inkomenslanden met een zware schuldenlast door IMF en Wereldbank goedgekeurd. Daarin was voor het eerst ook een behandeling van de multilaterale schuld voorzien. Dat was lang een taboe voor IMF en Wereldbank. Sindsdien heeft het IMF onder druk van de kritiek ingestemd met tal van kleine en grotere aanpassingen van de HIPC-aanpak. Toch hebben ook al die wijzigingen nog niet geleid tot een adequaat schuldenbeleid.
-Na 1997 gaf ook het IMF toe dat er nood was aan een nieuwe ‘financiële architectuur’.
Toenmalig IMF-directeur Michel Camdessus stelde op dat ogenblik dat de vraag niet was of er een nieuwe grote crisis zou komen, maar wel waar die zou toeslaan en in hoeverre ze zou doordringen tot de kern van het systeem. Het IMF had er een agendapunt en een vast luik op zijn website bij. Er werd een discussie op hoog niveau opgestart en een forum voor financiële stabiliteit opgericht. Toen nadien de echt systeembedreigende crises uitbleven, verdween ook de paniek en bleef het tot nader order bij kleine verbouwingen van de bestaande financiële constructie.
-In 1999, na erg negatieve interne en externe evaluaties van het aanpassingsbeleid van het IMF (en in zekere mate ook van de Wereldbank), stelden het fonds en de bank een nieuwe aanpak van armoedebestrijding voor, op basis van eigen plannen van de betrokken regeringen. Die zouden in overleg met hun bevolking een strategie moeten opstellen. IMF, Wereldbank en andere donoren vervullen een adviserende en financierende rol. Deze in theorie correcte verschuiving van verantwoordelijkheid biedt kansen voor sterke regeringen met een solide civiele maatschappij, maar komt tot nu toe niet uit de verf. In het beste geval is er meer overleg en meer oog voor sociale vangnetten in het nationale beleid. De voorschriften voor het macro-economisch beleid blijven grotendeels buiten discussie en in handen van het IMF.
-In 2003 stuurt het IMF gedeeltelijk de liberalisering van de kapitaalstromen bij. Het was ook wel erg moeilijk om de harde lessen van de financiële crises te blijven negeren. In 1998 gaf het fonds al toe dat het voorzichtiger moest omspringen met de liberalisering van de kapitaalstromen, maar in een recente studie van de IMF-staf, met daarbij hoge omes zoals topeconoom Kenneth Rogoff (Effects of financial globalization on developing countries: some empirical evidence) gaat het IMF verder. Het geeft toe op twee belangrijke punten: enerzijds is er geen overtuigend bewijs van het oorzakelijk verband tussen financiële liberalisering en economische groei. Tegelijk geeft de studie toe dat de liberalisering van de kapitaalrekeningen in een aantal gevallen samenging met een grotere kwetsbaarheid voor crisissen en dat de globalisering het risico heeft verhoogd. Welke operationele conclusies hieruit worden getrokken en of de nieuwe inzichten blijvend zijn, is nog niet duidelijk.
-In de loop van de voorbije tien jaar is het informatiebeleid van het IMF sterk verbeterd. De website is uitgebreid en bevat documenten waarvoor je vroeger een moord moest begaan. Er is duidelijk meer en beter overleg. NGOs worden regelmatig uitgenodigd op briefings waar IMF-experts het beleid grondig toelichten. De experts zelf zijn van een ander allooi. De stugge hardliners van tien jaar geleden hebben het veld geruimd voor vlot pratende stafleden die ook het NGO-jargon behoorlijk beheersen. Het IMF heeft daarvoor trouwens wat mensen van de Wereldbank overgekocht. Maar we moeten natuurlijk niet gaan dromen. Bepaalde gevoelige informatie blijft ook nu nog buiten beeld en je vraagt je wel eens af of er niet een nieuwe tactiek is afgesproken om de NGOs, met hun toch beperkte capaciteit, te verzuipen met informatie en overleg.
het IMF heeft op zijn minst geleerd de ‘correcte woorden te gebruiken’. In een toespraak gaf de huidige directeur Horst Kohler de volgende richtlijnen om te komen tot een betere globalisering:
-meer oog voor internationale interdependentie en samenwerking;
-meer internationale solidariteit. Investeren in de strijd tegen de armoede is investeren in stabiliteit en vrede voor de hele mensheid;
-oog voor de eigen verantwoordelijkheid van landen en regeringen;
-duidelijke grondregels voor een deelname aan de globalisering. Marktkrachten alleen zullen niet volstaan;
-meer oog voor de diverse ervaringen en culturen van landen. Het versterken van de financiële architectuur mag geen poging worden om alle landen in een eenvormig economisch of cultureel model te dwingen.
Voor een IMF-directeur is dat alvast spectaculaire taal. De vraag is alleen hoe je het kaf van het koren scheidt Waar is het beleid echt veranderd en verbeterd en waar blijft de ‘vernieuwing’ beperkt tot een nieuwe tekst bij oude praktijken? Het IMF krijgt pas legitimiteit als organisatie voor de hele internationale gemeenschap:
-als het intern echt democratisch functioneert, met een veel sterkere stemmenmacht voor Derde Wereldlanden en landen uit het vroegere Oostblok;
-als het kan ingrijpen op het nefaste financiële beleid van grote landen of privé-actoren;
-als het zich naast en niet boven andere internationale organisaties stelt en bijvoorbeeld ook verantwoording moet afleggen tegenover de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties;
-als het zijn quasi-monopoliepositie opgeeft in belangrijke fora en processen zoals het internationaal schuldenbeleid of de opbouw van een nieuwe financiële architectuur;
-als het afstapt van zijn beleid om Derde Wereldlanden aan een korte leiband te houden. Dit misbruik van de schuldenlast heeft zijn tijd wel gehad;
-als het echt gaat luisteren naar regeringen en organisaties van Derde Wereldlanden en naar de ‘armen’ die het wil redden.
betekent dan niet enkel het verzamelen van empirische gegevens, maar ook het beleid aanpassen en beter afstemmen. In de praktijk zijn Horst Kohler en zijn fonds nog ver van huis…