Onmisbaar of onwerkbaar? De nieuwe benadering van conditionaliteit

Het IMF wilde duidelijk maken hoe conditionaliteit in de toekomst effectiever gemaakt kan worden, met meer duidelijkheid over de opgelegde voorwaarden. Verder wilde het IMF de hulpvragende landen meer verantwoordelijkheid geven. De terminologie van de instelling spreekt over ownership of reforms of het ‘eigenaarschap van de hervormingen’. Ten slotte zou er meer overeenstemming moeten komen tussen de voorwaarden van het IMF en die van andere internationale financiële instellingen, in het bijzonder de Wereldbank.
Elke poging om de conditionaliteit aan te passen is welkom, maar de nieuwe richtlijnen bieden geen oplossing voor fundamentele problemen. Het IMF blijft zweren bij de status-quo en de vraagstukken van politieke verantwoordelijkheid en legitimiteit blijven ondergeschikt aan het streven naar efficiëntie  ondanks alle retoriek over het ‘eigenaarschap’ van de hervormingsprogramma’s. Deze benadering is in het verleden mislukt en zal in de toekomst ook niet werken. Er zijn genoeg studies die bewijzen dat conditionaliteit geen duurzame en algemeen gesteunde hervormingen teweegbrengt als het land in moeilijkheden niet echt ‘eigenaar’ is van het hervormingsprogramma en er dus niet volledig achter staat,.
Ook met de nieuwe richtlijnen blijft een aantal problemen onopgelost:Er is geen alternatief model voor het voorwaardenbeleid. De nieuwe richtlijnen brengen weinig echte verandering.Het IMF heeft zichzelf weinig beperkingen opgelegd en er is geen bovengrens voor het aantal voorwaarden dat opgelegd kan worden. Er is niets dat het IMF belet voorwaarden op te leggen die buiten het bereik van zijn fundamentele bevoegdheden vallen.
De nieuwe richtlijnen handelen enkel over structurele conditionaliteit (bij leningen) en laten het normale macro-economische beleid buiten beschouwing.Effectiviteit op korte termijn haalt de bovenhand op ‘eigenaarschap’ en verantwoordelijkheid van het hulpvragende land. Het IMF blijft meer bekommerd om vragen van macro-economische stabiliteit, het bevorderen van een goed beleid en de verzekering dat leningen zullen terugbetaald worden, dan om echte participatie van het land in kwestie.Het gevaar bestaat dat de voorwaarden van het IMF simpelweg overgenomen zullen worden door de Wereldbank.
De context
Het IMF denkt dat een voorwaardenbeleid noodzakelijk is voor het oplossen van directe betalingsbalansproblemen en het leggen van de fundamenten voor een blijvende economische groei over lange tijd. Voorwaarden zijn ook nodig om de werkingsmiddelen van het IMF zelf te beschermen en middelen voor nieuwe ontleners (debiteuren) te vrijwaren, omdat het naleven van voorwaarden ervoor moet zorgen dat de ontleners op korte termijn in staat zijn de leningen terug te betalen.
De voorbije twintig jaar heeft het IMF zijn conditionaliteit sterk uitgebreid. In 1988-1989 werden gemiddeld vier voorwaarden aan de kredieten verbonden, in 1992 gemiddeld al 11 en in 1996-1998 gemiddeld 14. De verklaring voor deze versterking van de conditionaliteit is tweevoudig: er werden meer voorwaarden opgelegd om economische groei over langere tijd te verzekeren en om lage inkomenslanden met een zware schuldenlast bij te staan.
Hoewel de uitbreiding van de conditionaliteit niet leidde tot de verwachte resultaten, bleven IMF en Wereldbank leningen toestaan aan landen die de opgelegde voorwaarden niet naleefden. Hierdoor ontstond verwarring in de internationale financiële instellingen, in de ontlenende landen zelf en bij de donoren. Door de stijging van het aantal voorwaarden werd het moeilijker om prioriteiten vast te leggen. Het was ook niet duidelijk wanneer het niet-nakomen van de voorwaarden door het IMF getolereerd zou worden en wanneer dat zou leiden tot het stopzetten van de financiële hulp. Het probleem werd nog verergerd door overlappingen in de conditionaliteit van IMF en Wereldbank.
Het werd ook steeds duidelijker dat het opvoeren van de conditionaliteit in strijd was met het principe om het ‘eigenaarschap’ van het hervormingsprogramma bij de ontvangende landen zelf te leggen. ‘Eigenaarschap’ is een veel gehoord woord in de internationale financiële instellingen en betekent dat het hulpvragende land het stuurwiel in handen moet houden. Het moet zelf voorstellen tot hervorming kunnen doen, hervormingsplannen uitwerken en ze toepassen. Onder ideale omstandigheden gebeurt dat allemaal met inspraak van de bevolking. In mei 2000 erkenden Wereldbank en IMF dat een succesvolle hervorming alleen mogelijk is wanneer de regering van het hulpvragende land erkent dat hervormingen in de lijn van het IMF nodig zijn. Voorwaarden opdringen aan aarzelende of onwillige regeringen, meestal buiten de kanalen van de nationale besluitvorming om, is manifest in tegenspraak met het principe dat het eigenaarschap van de hervormingen moet overgelaten worden aan de regeringen van de hulpvragende landen.
Het probleem werd nog gecompliceerder omdat het IMF voorwaarden ging opleggen op terreinen die buiten zijn kernopdracht vallen en waarvoor het de expertise mist. Critici verweten het IMF dat het in de Aziatische crisis van 1997-1998 de bal volledig misgeslagen heeft en geen rekening heeft gehouden met de specifieke situatie van de landen in kwestie. Gewaardeerde economen hebben aangetoond dat de door het IMF geëiste beperking van de overheidsuitgaven en de verhoging van de interestvoeten de regio nog dieper in de economische crisis deed wegzinken. Het IMF kreeg ook kritiek op zijn gebrek aan politieke neutraliteit. Het liet zijn houding bepalen door de belangen van zijn machtigste aandeelhouders (lees: de Verenigde Staten, n.v.d.r.). Voorbeelden hiervan zijn de omstreden eisen om overheidsbedrijven te privatiseren en de belemmeringen op het bezit van binnenlandse banken door buitenlanders af te zwakken, waardoor westerse banken en bedrijven op de markten konden doordringen.

De nieuwe richtlijnen

De nieuwe richtlijnen moeten volgens het IMF beantwoorden aan drie eisen: de conditionaliteit moet eenvoudiger of doorzichtiger worden; het hulpvragende land moet sterker betrokken worden bij het bepalen van de noodzakelijke hervormingen (het fameuze eigenaarschap, n.v.d.r.); de verhouding tussen de conditionaliteit van het fonds en van andere financiële instellingen moet duidelijker worden.

Doorzichtigheid van de conditionaliteit

De nieuwe aanpak van het IMF wordt in drie woorden samengevat: soberheid, duidelijkheid en rechtlijnigheid. De conditionaliteit moet doelgerichter worden, gedaan dus met de uitgebreide waslijsten van voorwaarden uit het verleden. Het IMF zal zich richten op de ‘kritische succesfactoren’, d.w.z. beleidsterreinen die werkelijk van doorslaggevend belang zijn om de doelstellingen van het IMF-programma te bereiken. Die kernterreinen zijn het fiscaal beleid (begrotingstekorten), het financieel beleid en het wisselkoersbeleid. In sommige gevallen kunnen daaronder ook privatiseringen, een goed overheidsbestuur en een hervorming van de openbare sector vallen. Het opleggen van voorwaarden op andere terreinen, die van secundair belang geacht worden, zal voortaan vermeden worden.
IMF zal de doelstellingen van de conditionaliteit opnemen in de kredietovereenkomsten met de hulpvragende landen. Er zal een onderscheid gemaakt worden tussen prioritaire acties, criteria voor de uitvoering en referentiepunten. Het fonds wil een grotere rechtlijnigheid in de toepassing van zijn beleid bereiken.

Het hulpvragende land moet eigenaar van zijn eigen hervormingen zijn

Volgens het IMF kunnen conditionaliteit en eigenaarschap van het hervormingsproces elkaar aanvullen en versterken. Er wordt verwezen naar andere mechanismen zoals armoedebestrijding (de Poverty Reduction Strategy Papers of PRSPs) en de ontwikkelingsplannen van de Wereldbank (het Comprehensive Development Framework of CDF).
Het IMF acht het belangrijk dat het hulpvragende land zelf hervormingen begint en dat het fonds daarop inspeelt: “het fonds zal zich laten leiden door het principe dat de lidstaat de belangrijkste verantwoordelijkheid draagt voor de keuze, het ontwerp en de uitvoering van zijn economisch en financieel beleid”. Het IMF zal flexibeler worden en de hervormingen op maat snijden, rekening houdend met “de nationale sociale en politieke doelstellingen, de economische prioriteiten en de particuliere situatie van de lidstaten …”

Coördinatie tussen IMF en Wereldbank

Hier worden twee basisprincipes in de verf gezet: dat van het ‘leidend agentschap’ en dat van het ‘gemeenschappelijk beleidskader’. Het principe van het leidend agentschap betekent dat, wanneer IMF en Wereldbank allebei op hetzelfde terrein actief zijn, de instelling met de meeste ervaring op dat terrein de leiding moet nemen. Haar beoordeling van het beleid wordt in de rapporten van de andere instelling overgenomen. Tussen het IMF en de Wereldbank moet er een betere taakverdeling komen en beide instellingen moeten doorzichtiger worden en meer verantwoording afleggen.
Het principe van het gemeenschappelijk beleidskader betekent dat de conditionaliteit in de twee instellingen op dezelfde analyse gebaseerd zal worden. Hiermee wil men onderlinge ruzies over het te voeren beleid vermijden en het eigenaarschap van het hulpvragende land versterken. Kredieten in het kader van de Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF) moeten gebaseerd zijn op een Poverty Reduction Strategy Paper, dat ontworpen en geschreven is in het hulpvragende land. Het IMF verwijst naar Mozambique, waar de kredietverlening in het kader van de PRGF aangepast werd onder invloed van het armoedebestrijdingsplan (PRSP). Maar het fonds erkent ook dat het tegendeel nog steeds meer voorkomt. In het algemeen moeten IMF en Wereldbank meer overleg plegen en informatie uitwisselen.

De eerste resultaten

We kunnen natuurlijk nog geen definitief oordeel vellen over de impact van de nieuwe richtlijnen, maar we kunnen wel de voorwaarden uit recente programma’s vergelijken met die van vóór september 2000, toen de eerste versie van de nieuwe richtlijnen bekendgemaakt werd.
Volgens het IMF zijn er bewijzen voor een positieve evolutie op drie terreinen. Ten eerste zou de conditionaliteit vereenvoudigd zijn: in de nieuwe programma’s is het gemiddeld aantal voorwaarden gedaald en is er een duidelijk onderscheid tussen ‘kritische’ (absoluut na te komen) en ‘niet-kritische’ voorwaarden. Met verwijzingen naar structuurveranderingen zou nu veel omzichtiger omgesprongen worden.
Ten tweede is er nu volgens het fonds een duidelijke rangorde van prioriteiten en een duidelijke daling van het aantal voorwaarden in de kredietovereenkomsten met lage inkomenslanden. Aan 27 nieuwe PRGF-programma’s zou gemiddeld één derde minder voorwaarden verbonden zijn. Twee derde van alle voorwaarden zou nu betrekking hebben op de kerncompetenties van het IMF. Deze cijfers moeten met omzichtigheid geïnterpreteerd worden, want het gaat om gemiddelden van zeer uiteenlopende situaties in heel verschillende landen.
Gemiddeld aantal voorwaarden in de verschillende IMF-programma’s (Structurele Aanpassing, Uitgebreide Structurele Aanpassing en Armoedebestrijding en Groei)

1988	3,4
1989	4,2
1990	9,0
1991	4,8
1992	11,2
1993	8,6
1994	8,8
1995	8,6
1996	12,2
1997	16,8
1998	12,6
1999	14,2

Aantal herstructureringsvoorwaarden in PRGF (Armoedebestrijding en Groei)

	Gemiddelde in 1997 - 1999	PRGF vóór september 2000	PRGF na september 2000
Totaal aantal voorwaarden	14	15	11
Referenties aan structuurhervormingen	7	7	5
Succesfactoren	2,5	2,5	2
Prioritaire acties	4	5	3,5

Aantal structurele hervormingen die betrekking hebben op de kernterreinen van het IMF (in percentage van het totaal aantal voorwaarden)

	Gemiddelde 1997-1999	PRGF van vóór september 2000	PRGF na september 2000
Hervorming van de financiële sector	18 %	14 %	16 %
Fiscaal beleid (tekort van de overheid)	25 %	32 %	46 %
Wisselkoers van de munt	2 %	-	-
Totaal van de ‘kern’voorwaarden	46 %	46 %	62 %

Ten slotte is er volgens het fonds ook een duidelijke taakverdeling gekomen met de Wereldbank. Daardoor kon het IMF zich terugtrekken uit sommige beleidsterreinen en het aan de Wereldbank overlaten om voorwaarden op te leggen en de uitvoering van het beleid te controleren inzake prioritaire acties zoals privatisering, hervorming van de gezondheidszorg en van de overheidsbedrijven.

Blijvende geschilpunten

Het IMF beweert wel dat er een positieve evolutie is, maar toch blijven er nog heel wat vragen: is de conditionaliteit nu echt veranderd? Zijn de hulpvragende landen werkelijk ‘eigenaar’ van de hervormingsprogramma’s? Hoe is de relatie tussen het IMF en andere instellingen?

Geen echte verandering in de inhoud van de conditionaliteit

De inhoud van de nieuwe richtlijnen blijft uiterst beknopt en het voornaamste lijkt de bevestiging van de status-quo te zijn. Aangezien het IMF conditionaliteit als een noodzaak beschouwt, kon er natuurlijk nooit sprake van zijn dat het stellen van voorwaarden zou opgegeven worden. Maar de herziening van de richtlijnen bood wel een gelegenheid om alternatieve vormen van conditionaliteit te onderzoeken. Zo zou er bijvoorbeeld meer aandacht kunnen worden besteed aan het uiteindelijke resultaat van een hervormingsproces, in plaats van aan de formele orthodoxie van de vooraf opgelegde maatregelen van het standaardmodel. Zo een alternatief zou ook meer beantwoorden aan de nieuwe opvattingen over het eigenaarschap van de hervormingen. Maar de nieuwe richtlijnen zijn in dit opzicht teleurstellend: ze bevestigen de bestaande praktijk en maken niet duidelijk waarom alternatieven niet aanvaard zijn.
zijn ook geen duidelijke bovengrenzen aan het aantal en aan de aard van de voorwaarden die het IMF in de toekomst mag opleggen. Dit staat in schril contrast met de retoriek over ‘eigenaarschap’ en over meer flexibiliteit in de voorwaarden. De richtlijnen geven geen duidelijke definitie van de zogenaamde ‘fundamentele’ of prioritaire voorwaarden. Daardoor behoudt het fonds alle ruimte voor het opleggen van een eigen interpretatie. Niets belet het IMF om een groot aantal voorwaarden buiten zijn eigenlijke kernbevoegdheid op te leggen.
gebrek weerspiegelt de echte prioriteiten van het IMF: de hulpvragende landen moeten de voorwaarden van het fonds naleven en de middelen van het fonds moeten gevrijwaard blijven. Daarom neigt het fonds tot overdreven voorzichtigheid en kiest het voor strenge voorwaarden wanneer het twijfelt aan de hervormingsbereidheid van de regering van het hulpvragende land. De richtlijnen zijn duidelijk: “… de vraag van een lidstaat tot gebruik van de middelen van het fonds wordt enkel goedgekeurd als het fonds ervan overtuigd is dat het programma van de lidstaat overeenstemt met de regels en het beleid van het fonds …” Gezien de weigering om meer flexibiliteit toe te laten, mogen we verwachten dat het IMF nieuwe wegen en methoden zal zoeken om meer toezicht en controle uit te oefenen. Eén bekritiseerbaar aspect daarvan is de tendens om de naleving van internationale financiële normen of gedragsregels te eisen of minstens te verwachten. De vrees bestaat dat veel van deze regels niet aangepast zijn aan de situatie van de ontwikkelingslanden. Daarenboven zal het opnemen van deze regels in de (onuitgesproken?) verwachtingen en eisen van het IMF de ongelijkheid tussen de ontwikkelde landen, het IMF en de hulpvragende landen nog versterken.
eerste bewijzen voor het gebrek aan verandering in de conditionaliteit liggen al op tafel. De toevoeging van het woord ‘armoedebestrijding’ aan de vroegere structurele aanpassingsprogramma’s heeft tot nu toe weinig veranderd aan de onderhandelingsstijl van het fonds. Het aantal voorwaarden in meer recente kredietovereenkomsten blijft zeer hoog. Pakistan kreeg in een recente overeenkomst niet minder dan 32 voorwaarden opgelegd. Volgens het Internationaal Verbond van Vrije Vakverenigingen blijft het IMF eisen stellen op terreinen die buiten zijn kernbevoegdheden vallen. Bij de herziening van de overeenkomst met Pakistan in 2002 bleef het fonds bij zijn eisen tot privatisering van de staatsbanken en van de openbare elektriciteitsproducent. Een schuldvermindering voor Zambia werd afhankelijk gemaakt van de privatisering van de Zambia National Commercial Bank.
IMF heeft ook zijn aanbevelingen voor het macro-economisch beleid ongewijzigd gelaten. Ondanks de toepassing van talloze herstructureringsprogramma’s hadden 89 ontwikkelingslanden rond 1995 een lager inkomen per inwoner dan tien jaar daarvoor; in zeventig van deze landen lag het gemiddeld inkomen zelfs lager dan in de jaren 1960 en 1970. Gewaardeerde economen, tot in de staf van de Wereldbank zelf, hebben gewaarschuwd voor de mantra van de vrijhandel, die achter de conditionaliteit van het IMF steekt. Volgens hen zijn er talrijke aanwijzingen voor de stelling dat een vrijmaking van de handel slechts onder bepaalde voorwaarden leidt tot economische groei en daling van de armoede.
De herziening van de richtlijnen voor de conditionaliteit gebeurde ook geïsoleerd van de evaluatie van de voorwaardelijkheid in andere IMF-mechanismen, zoals de programma’s voor armoedevermindering (PRSPs) en de algemene voorwaarden voor een goed overheidsbestuur. Daardoor gaan nog meer potentiële positieve effecten van de herziening verloren. Het stroomlijnen van de conditionaliteit zal weinig impact hebben als beleidswijzigingen op niet-kerngebieden zoals privatisering en hervorming van de sociale zekerheid in het schuldverminderingsproces behouden blijven, of zolang het IMF bij zijn eisen blijft met betrekking tot het functioneren van de overheid. Er is geen mechanisme om de samenhang in de conditionaliteit in die verschillende programma’s te verzekeren en al helemaal niet om de samenhang tussen het optreden van het fonds en dat van andere internationale financiële instellingen en privé-kredietverleners te verzekeren.

Het eigenaarschap blijft ongrijpbaar

Volgens het IMF zijn conditionaliteit en eigenaarschap niet tegenstrijdig. Meer zelfs: als conditionaliteit goed gebruikt wordt, zou ze hervormingsgezinde regeringen een bruikbaar beleidskader bieden. Maar critici betwijfelen dat. Zij vinden dat het fonds doelmatigheid en resultaten zwaarder laat wegen dan participatie en inspraak in de besluitvorming. De nieuwe richtlijnen zetten de regeringen van de hulpvragende landen formeel wel aan het stuurwiel van de hervormingen, maar zeggen niet wat er moet gebeuren als die regeringen en de staf van het fonds het niet met elkaar eens zijn.
de nieuwe richtlijnen is eigenaarschap “het vrijwillig opnemen van de verantwoordelijkheid voor een beleidsprogramma, gebaseerd op het inzicht dat het programma uitvoerbaar en in het belang van het land is.” Het fonds geeft aan het eigenaarschap zijn eigen enge definitie. De hervormingen moeten binnen de krijtlijnen van de IMF-doctrine blijven en de kredietvragers moeten een Letter of Intent schrijven, een intentieverklaring waarin zij zich verbinden tot het uitvoeren van de hervormingen zoals het IMF die goedkeurt. Waarachtig eigenaarschap zou het betrokken land de vrijheid laten zelf maatregelen te kiezen, zolang het beoogde resultaat maar bereikt wordt. Maar hiervan is in de richtlijnen geen spoor terug te vinden.
Wanneer het IMF geen vertrouwen heeft in de hervormingsbereidheid van een land, blijft het bij business as usual. Volgens de richtlijnen “… zijn eerdere resultaten van de lidstaten in het uitvoeren van economische en financiële maatregelen mee bepalend voor de conditionaliteit.” Wanneer de lidstaten vroeger slecht hebben gepresteerd, blijft het IMF zeer streng. Volgens het IMF kan de conditionaliteit voor deze regeringen de rol van zondebok vervullen. De voorwaarden leveren de regeringen dan een excuus om onpopulaire maatregelen toch door te voeren. Maar ook deze ‘machiavellistische’ visie is nauwelijks te verzoenen met de nieuwe opvatting over eigenaarschap, omdat enkel de leidende elite dan achter de hervormingen staat. Het kortsluiten van het democratische proces kan op korte termijn misschien enkele snelle resultaten opleveren, op langere termijn komt er zeker sociale en politieke onrust en wordt de opbouw van duurzame democratische instellingen ondermijnd.
spanning tussen eigenaarschap en conditionaliteit komt ook tot uitdrukking bij de zogenaamde prioritaire acties, maatregelen die genomen moeten worden vooraleer de eerste schijf van een krediet uitbetaald wordt. In het algemeen legt het IMF nu minder prioritaire acties op, maar landen met een reputatie van slecht beleid krijgen er juist meer mee te maken. De helft van de voorwaarden in recente overeenkomsten met de Centraal-Afrikaanse Republiek, Ethiopië en Rwanda had betrekking op prioritaire acties. Dit zijn voorbeelden van een dwingende conditionaliteit en van hervormingen die ‘eigendom’ zijn van het IMF en niet van de hulpvragende landen. Hetzelfde doet zich voor bij landen in crisis. Regeringen kunnen dan weinig anders doen dan de voorwaarden van het IMF te aanvaarden en dat is opnieuw in tegenspraak met het leggen van de verantwoordelijkheid voor de hervormingen bij het land zelf. Het IMF heeft een grote macht, als beheerder van aanzienlijke financiële middelen en als ‘portier’ van de toegang tot de financiële markten. Het mag deze macht niet in de plaats stellen van de democratische besluitvorming.
nieuwe richtlijnen hebben ook geen aandacht voor twee essentiële aspecten van het eigenaarschap: het versterken van de autoriteit van het hulpvragende land (empowerment) en capaciteitsopbouw. Eigenaarschap veronderstelt dat een regering en de niet-gouvernementele actoren invloed kunnen uitoefenen op het beleid. Maar de regeringen zijn door een gebrek aan technische kennis geen partij voor het fonds. Zolang dit capaciteitsprobleem onopgelost blijft, zal het voor de regeringen van de hulpvragende landen moeilijk zijn om in de noodzakelijke hervormingen zelf het initiatief te nemen.
Pogingen om het eigenaarschap bij de regeringen te leggen en een grotere participatie te realiseren, lijken weinig resultaten op te leveren. De meeste nationale plannen voor armoedebestrijding (PRSPs) zijn slecht geformuleerd en krijgen te weinig steun in de betrokken landen zelf. In plaats van met eigen voorstellen te komen, gedragen de meeste regeringen zich als slaafse studenten bij een examen. Ze reproduceren de voorstellen waarvan ze denken dat het IMF die graag zal horen. In de gevallen waar PRSPs bestaan, sluiten de IMF-programma’s er onvoldoende op aan. Soms zijn de kredietovereenkomsten die de nationale armoedebestrijdingsplannen moeten financieren (PRSFs) wel gebaseerd op de nationale armoedeplannen, maar meestal is het juist omgekeerd en volgen de PRSPs slaafs de PRSFs. Dat was het geval in recente overeenkomsten met Ghana, Kenia en Albanië.

Een slanker IMF en een meer gespierde Wereldbank?

Ondanks de mooie principes van leidend agentschap en gemeenschappelijk beleidskader behoudt het fonds veel vrijheid om zijn conditionaliteit toe te passen op terreinen die buiten zijn kernbevoegdheden liggen (namelijk het fiscaal en financieel beleid en de wisselkoersen). Wanneer het fonds denkt dat bijkomende structurele hervormingen nodig zijn, kan het die blijven eisen. En hoewel er coördinatie is met de Wereldbank voor het optreden in de lage inkomenslanden, bestaat er geen vergelijkbaar mechanisme voor de middeninkomenslanden.
Het gevaar bestaat dat de IMF-conditionaliteit gewoon overgedragen wordt op het optreden van de Wereldbank. De totale som aan conditionaliteit blijft dan gelijk, ondanks de stroomlijning en de nieuwe richtlijnen van het fonds. Ironisch genoeg zou meer samenwerking tussen Wereldbank en fonds dan resulteren in minder invloed en bewegingsvrijheid voor de hulpvragende landen en dat staat in schril contrast met het principe van eigenaarschap van de hulpvragende landen.
Nog gecompliceerder is de coördinatie tussen de voorwaarden die het fonds oplegt en die van andere internationale instellingen dan de Wereldbank. Die zijn de voorbije jaren ook vormen van conditionaliteit gaan toepassen. Zo legt de Europese Unie in haar relaties met de landen van de Balkan en van de vroegere Sovjet-Unie ook voorwaarden op. Het principe van het leidend agentschap zou dus moeten uitgebreid worden tot de EU, tot het Ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties (UNDP) en tot andere bilaterale donoren. Natuurlijk moeten het IMF en de Wereldbank dan in sommige gevallen het leiderschap van die andere instellingen aanvaarden. Maar net zoals bij de coördinatie tussen het fonds en de Wereldbank zal het ook hier soms moeilijk zijn een evenwicht te bereiken tussen de keuze van de noodzakelijke hervormingen en het leggen van de verantwoordelijkheid bij het ontvangende land.

Een pleidooi voor een werkbare conditionaliteit

Sommige NGOs nemen soms paradoxale standpunten in over conditionaliteit. Zij bekritiseren of verketteren het IMF, maar verdedigen tegelijk het opleggen van voorwaarden op het vlak van milieubescherming, goed bestuur of armoedebestrijding. Daardoor ontstaan incoherenties en tegenstrijdigheden. In plaats van te proberen een algemeen aanvaarde definitie van conditionaliteit op te stellen, is het vruchtbaarder te verduidelijken hoe beslissingen over beleidsdoelstellingen en maatregelen genomen moeten worden.
De kritiek op de conditionaliteit komt van twee kanten. Allereerst zijn er diegenen die het IMF-beleid verwerpen, maar zich het recht voorbehouden om in zekere omstandigheden wel voorwaarden op te leggen. Daarnaast zijn er diegenen die elke vorm van conditionaliteit krachtig afwijzen, omdat ze de handelingsvrijheid van regeringen beperkt en strijdig is met het principe van eigenaarschap.
bezwaren tegen het IMF betreffen zowel de inhoud als de draagwijdte van het IMF-voorwaardenbeleid. De kritiek is ook van toepassing op de Wereldbank. De uitdaging bestaat erin de vroegere zeer orthodoxe conditionaliteit van het IMF te beperken. In dit opzicht gaan de nieuwe richtlijnen niet ver genoeg.
het verbinden van voorwaarden aan internationale leningen zou een aantal principes moeten gelden.
1.Kredieten moeten toegekend worden op basis van democratisch opgestelde plannen. De besluitvorming moet doorzichtig zijn, geleid worden door verkozen vertegenwoordigers en rekening houden met de opvattingen van groepen die niet tot de leidende elite behoren. Beslissing van externe instellingen mogen de nationale besluitvorming niet doorkruisen.
.Regeringen moeten hun lange termijndoelstellingen inzake macro-economische stabiliteit en armoedebestrijding bekend maken, maar de wegen om die doelstellingen te bereiken moeten open blijven, zelfs als dat betekent dat er fouten gemaakt worden.
.Het principe van het beperken van de conditionaliteit moet gelden voor alle vormen, dus zowel voor de orthodoxe macro-economische conditionaliteit als voor het stellen van voorwaarden op sociaal, politiek of milieugebied.
.Kredietzoekende landen moeten de kans krijgen leningen af te sluiten bij instellingen waar een groter machtsevenwicht bestaat tussen kredietgevers en kredietvragers. Dit vereist belangrijke wijzigingen in het beleid van IMF en Wereldbank of de oprichting of versterking van andere instellingen, zoals regionale monetaire fondsen.
IMF en de Wereldbank zouden hun eigen opvattingen over conditionaliteit zeer kritisch moeten onderzoeken. Intussen is ook een taak weggelegd voor NGOs en andere organisaties van het maatschappelijk middenveld.
Zij moeten veeleer de nadruk leggen op empowerment, capaciteitsopbouw en de vorming van een kritische publieke opinie, dan op het aanmoedigen van nieuwe, bijkomende vormen van conditionaliteit.
Bovendien moeten zij het IMF en de Wereldbank op eigen terrein uitdagen door nieuwe strategieën voor economische groei en armoedebestrijding voor te stellen en door te wijzen op de zwakheden van het huidige beleid. Zij moeten het IMF nemen op zijn eigen woorden. Het fonds beweert immers zich te laten leiden door “het principe dat de lidstaat de allereerste verantwoordelijkheid heeft voor de keuze en toepassing ven zijn economisch en financieel beleid.” Er zijn gelegenheden om het fonds en de Bank onder druk te zetten: de regelmatige interne herzieningen van de conditionaliteit, de evaluaties van het Departement voor Evaluaties van de Wereldbank of van de Onafhankelijke Dienst voor Evaluaties van het IMF en ook nog andere aspecten van de werking van het fonds, zoals de opstelling van PRSPs in kredietzoekende landen.
Het IMF kan zijn doelstellingen alleen maar bereiken wanneer het de de fundamentele problemen over het beleid en de relaties met de kredietvragende landen onder ogen ziet. Een goed begrip van het ‘eigenaarschap’ maakt duidelijk dat effectiviteit en legitimiteit (of publieke verantwoording) niet te scheiden zijn. Zolang de regering en de bevolking van de kredietvragende landen de conditionaliteit van het IMF als illegitiem beschouwen, zal het IMF zijn doel niet bereiken, zelfs als we het fonds enkel beoordelen op strikt economische verdiensten. Op lange termijn moet de conditionaliteit vervangen worden door een financiering waarin lokale behoeften en democratische besluitvorming de doorslag geven. En op dat vlak blijven de nieuwe richtlijnen van het IMF duidelijk in gebreke.
vertaling: Emiel Vervliet

Beperkte literatuur

BRETTON WOODS PROJECT, Comments on IMF conditionality review.
MARTIN FELDSTEIN, Refocusing the IMF, Foreign Affairs, 77/2 (1998).
IMF conditionality page, http://www.imf.org/external/np/exr/facts/conditio.htm
IMF, Guidelines on conditionality, 25 september 2002.
IMF INDEPENDENT EVALUATION OFFICE, Evaluation of prolonged use of IMF resources, september 2002.
MARTIN KHOR, A critique of the IMF’s role and policy conditionality, Third World Network, Global Economy Series, nr. 4.
WORLD BANK, From adjustment lending to development policy support lending: key issues in the update of World Bank policy, juni 2002.