"Zonder goed bestuur kan de vrije markt de armoede niet verminderen"

Willy Kiekens: In een open maatschappij is kritiek normaal en een basis voor beter bestuur. Daarom is het IMF een transparante instelling geworden die veel publiceert op haar website. Het fonds streeft naar een brede dialoog, ook met de NGOs. We hebben geleerd van de kritiek van de NGOs. Dankzij hen is corruptiebestrijding voor ons een centraal thema geworden en besteden we meer aandacht aan de gevolgen die sommige programma’s kunnen hebben voor de zwaksten in de maatschappij. Op de conferentie over globalisering die premier Verhofstadt eind oktober 2001 in Gent organiseerde, werd mij voor het eerst duidelijk dat de meeste zogenaamde anti-globalisten niet tegen globalisering zijn, maar sterkere internationale organisaties willen om de globalisering rechtvaardiger te maken. In die zin hebben zij ten gronde hetzelfde doel als het IMF.
Kunt u dat even nader toelichten?
Willy Kiekens: We zijn het niet noodzakelijk eens met de anti-globalisten over alle beleidselementen. De kerntaak van het IMF bestaat erin landen te helpen om economische problemen te voorkomen en op te lossen. Omdat de wereldeconomie zich integreert, wint die opdracht aan belang. Met zijn toezicht tracht het IMF alle landen  groot en klein  te beschermen tegen een onverantwoord beheer door een ander land. Door kredieten te verstrekken, helpt het IMF landen om crisissen te overwinnen en de gevolgen ervan te beperken. Geen enkel land is nog afgeschermd van de globale conjunctuur en de financiële markten. Die tanende nationale economische soevereiniteit moet je compenseren met meer internationale samenwerking. Vooral de grote economieën kunnen met een slecht economisch beleid veel schade toebrengen aan kleine economieën.
Dat klinkt redelijk, maar kan het IMF iets doen als de Verenigde Staten een onverantwoord beleid voeren?
Willy Kiekens: De invloed van het IMF op de grote economieën wordt onderschat. Het IMF is een forum waarin landen, geholpen door onafhankelijke en deskundige internationale ambtenaren, overleg plegen over hun economisch beleid. Ook het G7-overleg steunt in grote mate op onze analyses. Dit overleg is een grote vooruitgang tegenover de jaren 1930, toen landen met protectionisme en overdreven devaluaties elkaar de dieperik in joegen.

Beslissingen

In het IMF hebben de rijke landen toch de macht?
Willy Kiekens: Het is normaal dat de geldschieter beslist over een krediet en niet de schuldenaar. Van elk IMF-krediet financiert de VS 25 procent en de landen van de Europese Unie samen 41,6 procent. Toch werken we met een vrij efficiënte vorm van democratie: de ontwikkelingslanden hebben ongeveer dertig procent van de stemmen en elf van de 24 bestuurders in de Raad van Bestuur. Dat niet alle landen eenzelfde aantal stemmen hebben, reflecteert het ongelijke belang van de economieën.
Het IMF bepaalt de financiële architectuur van deze wereld. Zou die er anders uitzien als de ontwikkelingslanden meer stemmen hadden?
Willy Kiekens: Voor beslissingen die een versterkte meerderheid van stemmen vergen, zou dat geen verschil maken. Misschien zou het kredietbeleid, dat met een gewone meerderheid wordt beslist, wel versoepelen indien de ontwikkelingslanden de meerderheid hadden. Maar dat is een onrealistische hypothese.
De Verenigde Staten hebben een effectief veto. Dat is toch in hun voordeel?
Willy Kiekens: Ook de Europese landen of de ontwikkelingslanden kunnen beslissingen blokkeren. Doordat iedere landengroep met vijftien procent van de stemmen belangrijke beslissingen kan tegenhouden, zijn wij verplicht te streven naar een consensus.
Maar waarom zouden de rijke landen die het voor het zeggen hebben, een beleid voeren dat de ontwikkelingslanden goed uitkomt? Landen hebben toch enkel belangen? Als aanhanger van het marktdenken dat precies vertrekt vanuit het beeld van de mens als ‘nutsmaximalisator’  gericht op de eigen belangen  moet het IMF dat toch onder ogen durven zien?
Leo Van Houtven: De financieringspolitiek van het IMF en de voorwaarden die daaraan verbonden zijn, vormen precies een van de belangrijkste onderwerpen voor overleg in de Raad van Bestuur. Men probeert de besluiten terzake zoveel mogelijk met consensus te nemen, want het is heel belangrijk geen voorwaarden op te leggen die niet haalbaar of realistisch zijn. Dit is geen onderwerp waarbij een groep landenleden zijn visie kan opdringen aan een andere groep.

Overleg en medezeggenschap

Sinds de invoering van de Poverty Reduction Strategy Papers moeten de ontwikkelingslanden zelf ‘eigenaar’ zijn van de programma’s die ze met het IMF afspreken in ruil voor krediet. Onderzoek van de Britse vorser Vivien Collingwood leert evenwel dat er ondanks de mooie woorden over ownership in de praktijk niet zoveel veranderd is aan het voorwaardenbeleid. Er worden nog altijd even veel voorwaarden opgelegd en bovendien beperkt het IMF zich niet tot het opleggen van doelstellingen, maar bepaalt het ook welke weg daartoe moet worden gevolgd.
Leo Van Houtven: Ik kan u verzekeren dat er bij het IMF geen theorie of praktijk van opgelegde orthodoxie bestaat. We werken met landenleden die zeer verschillende politieke en sociale gedragslijnen hebben. Elke economie heeft haar eigen identiteit. Dat vereist dus dat we ons in het uitwerken van beleidsprogramma’s met individuele landen altijd aanpassen aan verschillende standpunten en opvattingen. Sommige landen verzoeken om meer IMF-begeleiding in de uitvoering van die programma’s; andere landen verkiezen een grotere graad van flexibiliteit. Het aantal voorwaarden in een IMF-programma is natuurlijk geen goede barometer voor de substantieve conditionaliteit ervan. Maar nu en dan geeft het een aanduiding van de graad van ‘begeleiding’ die soms vereist is om de uitvoering van het programma te verzekeren. Het is ook wat naïef om te beweren dat het IMF altijd maar hetzelfde medicijn voorschrijft. Integendeel, het gaat om individuele, op maat gesneden variaties op een reeks economisch-financiële thema’s die er samen op gericht zijn om het interne en het externe evenwicht van een land en zijn groeimogelijkheden te verbeteren.

Ongelijkheid

De grote kritiek van de anti-globalisten is dat uw beleid de ongelijkheid vergroot.
Willy Kiekens: Een Wereldbankstudie (van Dollar en Kraay, n.v.d.r.) toont aan dat 24 ontwikkelingslanden  met samen ongeveer drie miljard inwoners  die zich het voorbije decennium hebben geïntegreerd in de wereldeconomie, de grootste groei hebben gekend. Hun inkomen per hoofd is jaarlijks met gemiddeld vijf procent gestegen. Dat is meer dan de 2,2 procent in de rijke landen. Die landen  waaronder China, India, Brazilië en Mexico  hebben dus de inkomenskloof verkleind. De overige ontwikkelingslanden, met samen ongeveer twee miljard inwoners, konden zich niet integreren in de wereldeconomie: het gemiddelde inkomen per inwoner daalde er elk jaar met 0,8 procent.
Die studie van Dollar en Kraay stelt vast dat landen die hun export wisten op te drijven, meer gegroeid zijn dan exporteurs die daar minder goed in zijn geslaagd. Maar de groei van de export is niet per se een goede maatstaf om te meten hoe open een land zich opstelt tegenover buitenlandse concurrentie. De evolutie van de invoertarieven is dat wel, en daaruit blijkt dat China en India heel behoedzaam hun invoertarieven hebben afgebouwd. Haïti en Zambia daarentegen hebben hun invoertarieven veel drastischer verlaagd en hun resultaten zijn allesbehalve overtuigend.
Is de slotsom dan niet dat landen die op een intelligente manier hun openheid zelf hebben gereguleerd in functie van hun eigen noden het beste resultaat hebben behaald? Dat is iets heel anders dan zeggen: open de markten en de uitkomst zal positief zijn.
LeoVan Houtven: De studie van Dollar en Kraay voegt zich bij een reeks studies die aantonen dat ‘open’ economieën over het algemeen betere resultaten boeken dan ‘gesloten’ landen. Die stelling is nu volledig aanvaard. Er zijn ook rampzalige voorbeelden van het tegendeel zoals Haïti of Zambia  en nog verschillende anderen. Maar die mislukkingen zijn te wijten aan interne oorzaken die voldoende bekend zijn.
De enorme vooruitgang van de Chinese economie in de laatste kwarteeuw is, inderdaad, in belangrijke mate te danken aan de ‘opening’ van de ‘gesloten’ Chinese economie voor de invoer van goederen en investeringskapitaal. Nochtans maskeert die vooruitgang van China de enorme moeilijkheden van dat land met zijn grote sector van staatsbedrijven die alleen kunnen overleven achter beschermende muren. Ook India gaat meer en meer inzien dat een economie niet concurrentieel wordt achter protectionistische muren en dat de ontwikkelingsstrategie die daarop gestoeld was, een zeer negatieve invloed heeft gehad op de groeivoet. Een negatief voorbeeld in dat verband is de nationale Indiase automobielproductie, een goed tegenvoorbeeld is het grote succes van India in de informaticasector.
Is het verhaal niet veel complexer? Om open markten te benutten, moet je toch ook capaciteiten hebben?
Willy Kiekens: Dat klopt, vrijhandel op zich volstaat niet. Er is ook een zekere vorm van vrij kapitaalverkeer nodig. Vooral buitenlandse directe investeringen leidden tot een overdracht van technologie, kennis en management en tot een toegang tot de buitenlandse markten. Maar buitenlandse investeringen vragen een investeringsvriendelijk klimaat. Dat omvat een macro-economische stabiliteit, goede openbare diensten, een betrouwbaar gerechtsapparaat dat een effectieve bescherming biedt voor rechten en bezittingen en vooral een goed onderwijs zodat er geschoold personeel is.
Zoals u het formuleert, lijkt het alsof al die zaken geen waarde op zich hebben. Alles staat in functie van het aantrekken van buitenlandse investeringen.
Beaamt u daarmee niet de kritiek dat alles zich moet plooien naar de wensen van de multinationals?
Willy Kiekens: Zeker niet. Die vereisten zijn even belangrijk voor het stimuleren van de lokale investeringen. In elke succesvolle economie zijn de lokale investeringen veel groter dan de buitenlandse, maar opkomende economieën hebben behoefte aan meer kapitaal dan er dankzij het spaarvermogen van de plaatselijke bevolking beschikbaar is.
Is het belang van die maatschappelijke instellingen in het verleden niet al te zeer onderschat?
Willy Kiekens: Er bestond een heel verregaand en soms naïef vertrouwen in de vrije markt. Men ging ervan uit dat ondernemingen die worden blootgesteld aan mededinging, spontaan hun efficiëntie opvoeren. Maar dat klopt niet altijd. Dikwijls is het gevolg daarvan dat goedkopere producten worden ingevoerd en dat lokale bedrijven verdwijnen. Om succesvolle plaatselijke ondernemingen te hebben, is meer nodig dan het afschaffen van invoerheffingen, het wegwerken van fiscale tekorten en het devalueren van de munt. Het zou kortzichtig indien programma’s zich tot deze maatregelen zouden beperken.
Hebben de Bretton Woodsinstellingen geen leergeld moeten betalen om die complexiteit te aanvaarden?
Willy Kiekens: Ik benader het liever positief door de nadruk te leggen op de vooruitgang die is geboekt. De kwaliteit en de publicatie van statistische gegevens is duidelijk verbeterd. Het toezicht op het bankwezen is aanzienlijk verscherpt. De liberalisatie van het kapitaalverkeer wordt nu met meer voorzorgen aanbevolen. Voor de armste landen is schuldkwijtschelding mogelijk  34 landen komen daarvoor in aanmerking. Hun buitenlandse schuld kan met ongeveer een derde verminderen.
Maar is er intussen geen schade aangericht? Landen werden opengesteld zonder dat ze daar klaar voor waren…
Willy Kiekens: Het blootstellen van kleine, zwakke en gesloten economieën aan de internationale concurrentie is een complexe onderneming. In talrijke landen is het integratieproces vrij positief verlopen. Maar we moeten ook durven toegeven dat de evolutie in vele landen, vooral in Afrika, de laatste twintig jaar ontgoochelend is geweest. Daar zijn tal van redenen voor. De belangrijkste reden is dat de lokale leiders en de internationale gemeenschap er niet in zijn geslaagd om burgeroorlogen te voorkomen. Het heeft geen zin om daarvoor één instelling met de vinger te wijzen. De werkelijkheid is dat ontwikkeling en armoedebestrijding vele dingen vergen van vele personen gedurende een lange tijd.
Ook binnen landen neemt de ongelijkheid toe…
Willy Kiekens: Naarmate het productieproces complexer wordt, wordt geschoolde arbeid beter vergoed. Mensen met een lage scholing dreigen gemarginaliseerd te worden en vinden vaak geen werk. Om die inkomensongelijkheid te bestrijden, is het nodig het kennisniveau voor iedereen op te trekken. Vooral in de armste ontwikkelingslanden moeten regeringen meer middelen besteden aan basisonderwijs en gezondheidszorg. Dit is één van de belangrijke voorwaarden om in aanmerking te komen voor schuldkwijtschelding.
Het vrije geldverkeer maakt het moeilijker om ongelijkheid te bestrijden via herverdelende belastingen: want wie veel belast, verjaagt investeerders en veelverdieners.
Willy Kiekens: Hierover is al heel wat onderzoek verricht, maar de conclusies gaan niet altijd in dezelfde richting. Ondernemingen vestigen zich steeds meer in gebieden waar de beste verhouding bestaat tussen de belastingdruk en de kwaliteit van de openbare diensten. Een land met een lage belastingdruk kan ook onaantrekkelijk zijn voor investeerders, bijvoorbeeld wanneer essentiële publieke goederen als veiligheid en rechtszekerheid er ontbreken. Cruciaal is wat je krijgt in ruil voor de betaalde belastingen.
Belastingen hebben toch een herverdelende functie?
Willy Kiekens: Ja, maar die functie is marginaal. Een goed onderwijs dat toegankelijk is voor iedereen en een goed overheidsbestuur hebben bijvoorbeeld een veel groter herverdelend effect. Je bewijst de kansarmen een veel grotere dienst door de corruptie terug te dringen, eerbied op te brengen voor de mensenrechten, veiligheid te garanderen en vooral de gezondheidszorg en het onderwijs beter toegankelijk te maken. Het belangrijkste is dat iedereen kansen krijgt.

Evenwicht in de internationale handel en ontwikkelingshulp

U erkent dat de wereldhandel niet eerlijk georganiseerd is?
Willy Kiekens: De industrielanden hebben in de Wereldhandelsorganisatie vooral vrijhandel bepleit in de sectoren waarin zij sterk staan. In andere sectoren waarin de ontwikkelingslanden sterk staan, wilden ze precies geen vrijhandel. Ik heb de indruk dat die houding meer en meer onder druk komt te staan.
Naast een eerlijker handel wilt u ook meer ontwikkelingshulp?
Willy Kiekens: De strategie van het IMF voor de ontwikkelingslanden ziet er als volgt uit: een goed beleid in de landen zelf, schuldkwijtschelding voor de armste landen en eerlijke kansen in het internationale handelssysteem voor producten waarin ze sterk staan. Zelfs onder die voorwaarden zullen de armste landen er niet in slagen essentiële overheidsdiensten als goed basisonderwijs en gezondheidszorg aan te bieden indien de rijke landen niet meer hulp geven. Ter voorbereiding van de VN-conferentie ‘Financiering voor Ontwikkeling’ van 2002 in Mexico hadden de diensten van het IMF en de Wereldbank berekend dat er minstens tweemaal zoveel hulp nodig is om de armste landen in staat te stellen de millenniumdoelstellingen van de VN  waaronder een halvering van de absolute armoede tegen 2015  te bereiken. De jaarlijkse hulp moest dus stijgen van 57 miljard dollar naar 114 miljard dollar. Dat was eigenlijk geen ambitieus voorstel: het was een stijging van 0,25 procent naar 0,5 procent van het Bruto Nationaal Product  nog altijd lager dan de VN-doelstelling van 0,7 procent.
Maar die verdubbeling van de ontwikkelingshulp is er niet gekomen!

Leo Van Houtven: Neen, en de huidige geopolitieke onzekerheid laat niet vermoeden dat er gauw een verhoging zal komen van de globale ontwikkelingshulp.

Is dit niet het domein bij uitstek van de mooie woorden? Voormalig president van de VS Bill Clinton pleitte na zijn presidentschap voor meer solidariteit tussen Noord en Zuid, maar onder zijn bewind is de hulp in de VS gehalveerd tot 0,1 procent van het BNP…
Leo Van Houtven: Dat is een schande voor de VS en voor vele andere landen die zo weinig ontwikkelingshulp bieden. Clinton zelf was wellicht gewonnen voor meer hulp, maar het Congres is zeer terughoudend om de Amerikaanse belastingbetaler aan te spreken voor ontwikkelingshulp. Met een simplistische, kortzichtige redenering wordt hulp afgedaan als iets wat niet in het belang is van de VS.
Hoe verantwoordt de VS die 0,1 procent?
Leo van Houtven: De Amerikanen stellen dat de hulp in het verleden inefficiënt was. Maar in de Wereldbank en het IMF geloven we dat de Poverty Reduction Strategy Papers een grote stap vooruit zijn. Die nieuwe aanpak legt de eerste verantwoordelijkheid voor een goed beleid van armoedebestrijding bij de betrokken overheid. Zij moet haar beleid bepalen na een breed maatschappelijk overleg. De Wereldbank, het IMF en vele andere ontwikkelingspartners kunnen dan de uitvoering van die strategie ondersteunen met giften, goedkope leningen en technische bijstand.
Stel dat een bepaald land alles wil investeren in onderwijs en gezondheidszorg. Zal het IMF dan volgen?
Leo Van Houtven: We zullen evalueren of de middelen toereikend zijn. Als het land zelf te weinig middelen heeft, hangt alles af van de solidariteit van de wereldgemeenschap.

Historische fouten van het IMF

Willy Kiekens vindt dat het IMF sinds zijn oprichting in 1945 een aantal historische fouten heeft gemaakt. Tijdens de Koude Oorlog kende het IMF meer om politieke dan om economische redenen buitensporig grote kredieten toe aan landen als Soedan en Congo. Een andere fout was dat het fonds in de jaren negentig onderschatte welke problemen internationale kapitaalstromen kunnen veroorzaken.
Ondertussen heeft het IMF lessen getrokken uit de vele muntcrisissen. Les een en twee: landen moeten voortaan meer informatie verstrekken aan de beleggers en beter toezicht houden op hun banksector. Drie: vaste wisselkoersen gelden nu als gevaarlijk en bijna alle landen zijn overgestapt op vlottende wisselkoersen. Vier: de vrijmaking van het kapitaalverkeer was vaak slecht georganiseerd en gebeurde te snel. Het IMF is veel voorzichtiger geworden om landen aan te zetten tot een vrijmaking van hun geldverkeer op korte termijn. Maar een strategie om privé-investeerders te verplichten een deel van de kosten van muntcrises te dragen, is er nog altijd niet.
Velen vinden dat het IMF in de crisis in Oost-Azië ronduit verkeerde beleidsadviezen heeft gegeven. Het fonds eiste een beperking van de overheidsuitgaven en een verhoging van de rentetarieven en volgens velen heeft dat de crisis nog verergerd, omdat de betrokken landen amper een overheidstekort of inflatie kenden.
Leo Van Houtven reageert: “In het IMF is men van mening dat de instelling op een solide en doelbewuste manier heeft gereageerd op de Aziatische crisis. Die reactie gebeurde in bijzonder moeilijke omstandigheden. De betrokken Aziatische landen hadden immers een rotsvast vertrouwen in de economische strategie die hun tientallen jaren lang een groeiende voorspoed had gebracht. Toen het in 1997 mis begon te lopen, ging het volgens hen om een liquiditeitsprobleem op korte termijn dat de internationale gemeenschap, meer bepaald het IMF, zonder voorwaarden zou financieren. Maar het IMF deelde deze mening niet: het had Thailand al maandenlang gewezen op de structureel zwakke punten in zijn economie. Het IMF was zich ook bewust van de groeiende problemen in zake bestuur (governance) in Indonesië en zat ook juist met zijn vermoedens over de zwakheden in de Koreaanse industriële en financiële sector. In feite bleken de structurele problemen veel ernstiger te zijn dan eerst was verwacht en werden ze gecompliceerd door een groot gebrek aan financiële supervisie en informatie. De politieke autoriteiten hebben dan blijk gegeven van veel moed, ze hebben de zaken rechtgezet met sterke regeringsprogramma’s en het succes ervan is nu zichtbaar in een hernieuwde voorspoed.”
ë is wellicht het meest schrijnende voorbeeld van de jongste decennia van de mogelijke gevolgen die een financiële crisis kan hebben voor een land. De vraag is wat de verantwoordelijkheid van het IMF was in dat drama. Tenslotte gold Argentinië een aantal jaren als een modelleerling van het IMF en steunde het fonds de vaste wisselkoers tussen de Argentijnse peso en de dollar, terwijl het nu afstand heeft genomen van vaste wisselkoersen.
Leo Van Houtven: “In Argentinië hebben verschillende partijen fouten gemaakt, het IMF inbegrepen. Het IMF had sterkere beleidsresultaten van Argentinië moeten vragen in het gunstige economische klimaat dat het land kende aan het eind van de jaren 1990. Argentinië is een rijk land met een enorm potentieel. Waarom slaagt het er niet in een nationaal economisch programma op te bouwen dat vertrouwen afdwingt  in binnen- en buitenland? De Argentijnse maatschappij is bijzonder verdeeld en het systeem van nationale en regionale besluitvorming maakt het zeer moeilijk om een sterk regeringsprogramma samen te stellen dat fiscale discipline doordrijft en de buitenlandse schuld terugbrengt tot een redelijk niveau.”